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刑法解释体制研究/胡利敏

时间:2024-06-30 15:56:27 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9461
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刑法解释体制研究

胡利敏

〔摘要〕刑法的立法和司法活动都离不开刑法的解释,因此构建良性的刑法解释体制十分重要。目前的刑法解释的现状存在许多问题,应该引起重视。刑法解释体制实际上是一个有机系统,立法解释、司法解释、学理解释三部分的自身状况及相互关系直接决定着刑法解释体制整体性能的良性发挥。
〔关键词〕 立法解释 司法解释 学理解释 刑法解释体制

刑法作为调节社会生活的基本法律,关系着每个人的生命健康、人身自由、财产安全和整个社会的发展与稳定,而刑法规范是对纷繁复杂的客观事物的高度抽象的概括,“徒法不足以自行”,并且“立法者难以预见到社会生活中涌现的大量错综复杂的、各种各样的情况。……它(法律)是难以满足一个处在永久运动中社会的所有的新的需要的。” 因此作为阐明刑法规范确切涵义的刑法解释虽然具有一定的从属性,但其社会意义却极为重要。刑法解释从解释效力的角度可分为立法解释、司法解释和学理解释,三者在整个刑法解释中的地位、比重和相互关系及各自的内容则构成具有某种特点的刑法解释体制,而刑法解释体制的合理性则对刑事立法、刑事司法发挥直接的作用,对人们的社会行为和刑法价值观念产生重大的影响。因此,摈弃不合法不合理的、构建良性的刑法解释体制成为刑法学界应该关注的问题。

一、 刑法解释体制的现状评析
(一) 刑法的立法解释现状
所谓刑法的立法解释,通说认为就是由立法机关(即全国人大及其常委会)对刑法的涵义所作的解释,包括以下几种情况:(1)在刑法中用条文对有关刑法术语所作的解释;(2)在刑法的起草说明或者修订说明中所作的解释;(3)立法机关专门用法令对刑法所作的解释。〔1〕(P113-115)当然,此说不无争议。笔者认为,刑法立法解释可分为广义和狭义,通说是广义的刑法立法解释,因为“制定法律的人要比任何人都要清楚,法律应该怎样执行和怎样解释。” 狭义的立法解释专指全国人大常委会对刑法所作的解释,因为根据《宪法》第67条、1981年《关于加强法律解释工作的决议》和《立法法》第42条规定,凡是关于刑法条文本身需进一步明确具体含义的以及刑法制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的,由全国人大常委会进行解释。笔者认为,刑法立法解释仅指全国人大常委会专门对刑法所作的解释。首先,立法解释是立法权力的延伸,从属于立法,但不等于立法本身。在刑法中用条文对有关刑法术语所作的解释的立法主体是全国人大,解释本身就是立法的一部分,因此不符合刑法立法解释的特定内涵。第二,在刑法的起草说明或者修订说明中所作的解释也不是刑法的立法解释。正如有的学者所言,草案说明的对象是法律草案,草案本身不能称为法律,“说明”之后,草案还要根据人大代表的意见进行修改;草案说明的主体也只是人大的一个工作部门——全国人大法工委,它不符合立法的主体要求。〔2〕(P136)
刑法立法解释的现状如何呢?79年刑法已经成为历史,在它曾经辉煌的日子里,其立法解释领域却显得暗淡无光,因为除了某些“法律草案说明”之外,我们找不到一件正式的专门解释。那么再把目光投向97年刑法实施以来刑法解释领域,在寻寻觅觅中,我们终于看到了立法的六个解释,即全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释、关于《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释、关于《中华人民共和国刑法》第九章渎职罪主体适用问题的解释、关于《中华人民共和国刑法》第三百一十三条的解释、关于《中华人民共和国刑法》第三百八十四条第一款的解释、关于《中华人民共和国刑法》第二百九十四条第一款的解释。难道是97年刑法条文规定明确到不需更多说明,社会发展缓慢或者说97年刑法的前瞻性已经将刑法制定后的情况尽在掌握之中?回答是否定的。因为刑法条文是由法律用语表现的,而“在所有的符号中,语言符号是最重要、最复杂的一种。” “尽管每位作者都希望把自己的意图原原本本地、毫无保留地反映在作品之中,但由于作品语言的局限,作者的意图不可能充分地、完全地表达出来,言不尽意是作者与作品关系中存在的普遍现象。” 那么立法用语与立法愿意必然存在不一致的地方,这就必然需要立法解释给予说明。97年刑法虽然被有的学者挂上可“垂范久远”的标牌,但无论如何不可能包罗无遗,因为“我们的时代已不再有人相信这一点。谁在起草法律时就能够避免与某个无法估计的、已经生效的法规相抵触?谁又可能完全预见全部的构成事实,它们藏身于无尽多变的生活海洋中,何曾有一次被全部冲上沙滩?” 何况,社会现实已经充分证明了这一点,刑法客观上存在一定的缺陷也是必然的。因此,要想使一部刑法真正向“垂范久远”的方向发展,就需要刑法立法与刑法立法解释相辅相成的共同努力。那么之所以存在立法解释“地广人稀”的现象大概主要有以下原因:1、主观上,立法解释机关长期没有对刑法立法解释工作给予应有的重视,疏于行使解释权。2、客观上,立法解释机关身兼数职工作繁多,没有足够的时间和精力导致及时进行刑法立法解释的能量有限。3、司法解释进行了一定数量的越权解释。4、学理解释众说不一,没有对立法解释产生足够的影响。对于如何解决立法解释明显不足的问题,将在第二部分阐述,下面分别评析司法解释和学理解释的现状。
(二) 刑法的司法解释现状
在有的刑法教科书中,刑法的司法解释被表述为“指国家最高司法机关对刑法规定含义所作的阐明。”〔3〕(P11)显然,此定义只是从解释主体上以区别与立法解释的不同,但这种简单的区别是不够的。立法解释与司法解释的重要区别还在于解释的内容的不同,前者根据《立法法》主要对刑法条文本身需进一步明确具体含义的内容以及刑法制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的情况进行解释;后者则根据《法院组织法》、1981年《关于加强法律解释工作的决议》主要对司法工作中具体应用法律、法令的问题进行解释。而目前的司法解释领域在解释主体和解释内容上均出现了一定程度的混乱。
1 刑法司法解释的理论争议
就司法解释而言,目前理论界存在“广义的司法解释和狭义的司法解释”之说。广义的司法解释是指司法机关及其司法工作人员在司法工作和诉讼程序中对法律的阐释,狭义的司法解释是指国家最高司法机关根据法律赋予的职权就具体应用法律问题所制作的具有普遍司法效力的规范性文件。〔4〕对此笔者认为,无论从法律规定还是理论探讨上,广义的司法解释的观点值得商榷(下文将作分析),只有狭义的司法解释才是真正意义上的司法解释。
2、刑法司法解释的现状
第一,解释主体混乱。如上所述,最高司法机关包括最高人民法院和最高人民检察院,因此只有二者所作的解释或联合所作的解释才是司法解释,但事实上,(1)总揽“司法解释”的法律文件,一些非司法机关如公安部、司法部、国家安全部等参与的解释屡见不鲜,使得这些解释有点“四不象”的味道;(2)最高人民法院授权地方法院可以根据本地的不同情况进行刑法的解释的做法,如对盗窃罪的数额标准的解释,在一定程度上承认地方司法机关可作为刑法司法解释的主体,这不但造成事实上的解释主体的混乱,而且破坏了刑法的统一、不利于人权的保障。
第二,解释内容上超越司法权限,侵入立法领域。与刑法立法解释的“人丁不旺”的境况截然不同,司法机关则制定了大量的刑法司法解释,仅是97年刑法颁布后,迄今为止,司法解释的数量就有近百件。但是一些司法解释中存在着越权的嫌疑。(1)《立法法》明确规定“凡是关于刑法条文本身需进一步明确具体含义的”解释属于立法解释,如刑法第384条中“挪用公款归个人使用”如何界定应由人大常委会进行立法解释,但司法机关却越俎代庖,制定了《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》。至今对于其效力问题仍存在争议。〔5〕(2)根据法律规定,司法解释是对“在审判过程中对如何具体应用法律、法令的问题进行解释”,因此具有后发性和被动性。但实际中却存在着最高法院主动进行的司法解 释,例如,最高人民法院通过的《关于执行中华人民共和国刑法确定罪名的规定》、最高人民检察院通过的《关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见》,因此突破了司法解释的法律规定。(3)司法机关只能根据刑法条文的立法原意进行司法解释,如果突破立法原意, 则关系着对行为性质的罪与非罪的抽象界定,而犯罪构成的抽象界定只能由刑法立法明确,因此,实际中突破立法原意的司法解释就是对立法权的侵犯。例如,《最高人民法院关于行为人不明知是不满十四周岁的幼女双方自愿发生性关系是否构成强奸罪问题的批复》。刑法第236条第2款对于“奸淫不满十四周岁的幼女的,以强奸论,从重处罚。”的规定,其立法精神在于对“保护弱势群体”,其根据罪刑法定的原则,从条文本身体现出对“幼女”的特殊保护,并非由于疏忽而没有考虑是否 “明知”和“自愿”,因为“明知”有可能使许多罪犯漏网,“自愿”不符合“刑事责任能力”的规定。最高法院的这一解释突破了刑法条文的立法原意,是不正确的。(4)司法解释直接对刑法进行补充说明,以司法解释之名行立法解释之实。例如,《最高人民法院关于死刑缓期执行的期间如何确定问题的批复》直接对刑法第51条进行了补充。
第三,司法解释之间存在相互冲突的情况。(1)“两高”之间的解释冲突。例如,在对刑法罪名的确定问题上,最高人民法院通过的《关于执行中华人民共和国刑法确定罪名的规定》与最高人民检察院通过的《关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见》之间就存在不一致的地方。(2)同一解释主体参与制作的解释之间也存在矛盾。例如,在《关于地方各级人民法院不宜制定司法解释性文件的批复》中否定了地方司法机关的司法解释权,但在《关于依法惩处倒卖飞机票犯罪活动的通知》及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于盗窃罪数额认定标准问题的规定》中又赋予了地方司法机关司法解释权。
导致刑法司法解释出现这些问题的主要原因有:1、立法上没有明确规范刑法司法解释的规定。例如,1955年全国人大常委会《关于解释法律问题的决议》最早确认最高法院享有司法解释权,后见于1979年的《法院组织法》。1981年的《关于加强法律解释工作的决议》中确认最高检察院也享有司法解释权,但包括《检察院组织法》在内的其他法律并没有确认,2000年的《关于中华人民共和国立法法(草案)的说明》(虽然没有法律效力)中则肯定了最高法院的解释权,却否定了最高检察院的有法律效力的解释权,但在《立法法》中却没有体现。由此可见,对于司法解释的主体问题法律上存在比较模糊,因而产生实际中解释主体的混乱。2、立法机关不能及时行使立法解释权,对于司法解释中存在的“越权”视而不见,不予纠正。3、司法解释的制定缺少监督。虽然《关于司法解释工作的若干规定》中对制定程序有所规范,但司法解释的合法性方面没有约束。4、司法解释的主体没有及时对制定过的司法解释进行有效的清理,所以造成解释上的矛盾。
(三) 刑法学理解释的现状
刑法学理解释就是指由国家宣传机构、社会组织、科研单位或专家学者从学理上对刑法含义所作的解释。〔3〕(P12)与立法解释和司法解释相对,不具有法律效力,也称无效解释。我国的刑法学理解释是在刑法典颁布后才正式出现的,伴随法制建设的进程,学理解释也日益繁荣。目前刑法典释义、刑法教科书、刑法论文、刑法专著等可谓“汗牛充栋”,百家争鸣的气氛十分浓厚。正确的学理解释有助于对刑法规定含义的理解,对刑事立法和刑事司法活动都有积极的意义,一些立法解释和司法解释正是在听取有关专家学者的意见的基础上制定的,但就目前的情况看,学理解释的繁荣还具有低层次、多重复的特点,例如,许多人往往针对一个问题进行较为重复的观点相同的阐述,或者同一个人出现具体观点和基本立场相互矛盾的阐述;成体系的学理解释还为数不多,等等。因而对立法和司法工作还没有发挥应有的作用、产生足够的影响。
通过以上对当前刑法的立法解释、司法解释和学理解释现状的分析,可以看出整个刑法解释体制领域中:立法解释的地位高但薄弱,司法解释数量多但紊乱,学理解释则呈现低效能的繁荣。因此,现存的是一个既不合法也不合理的刑法解释体制。

二、 构建良好的刑法解释体制
现代科学证明,任何事物都是作为系统而存在的,系统是由相互联系、相互作用的诸要素按一定方式组成的,具有特定性能的有机整体。从哲学的角度讲,系统一般具有四个特征:整体性、结构性、层次性、开放性。刑法解释体制作为人类社会的产物,也是一个有机的系统,因此,我们可以从系统论的角度,从理论上探讨良好的刑法解释体制如何构建,在实践中努力使其得以实现。刑法解释体制是由刑法的有法律效力的解释和无法律效力的解释(简称有效解释和无效解释)两个子系统,包括立法解释、司法解释、学理解释三个要素组成,三要素的结构是否合理、各自的质量直接影响到解释体制的性能,因此,构建良好的刑法解释体制应从以下几个方面入手:
(一) 整体结构合理化
刑法解释体制的整体结构就是立法解释、司法解释和学理解释的组成方式即地位问题。立法解释和司法解释组成有效解释子系统直接对社会产生法律效力,影响公民自由和人权保障,因此,是刑法解释体制的主体;学理解释虽然不对社会产生法律效力,但是对于宣传法制、提高法律意识,以及完善立法、正确理解、掌握和实施法律,都具有积极意义,对公民自由和人权保障产生无形的间接影响,因而是有效解释的有益辅助系统,是刑法解释体制的必不可少的子系统。根据罪刑法定原则,刑法立法是刑事司法的前提基础,刑法立法的质量最终决定着公民的自由和人权保障,刑事司法则直接对公民个人的自由与人权保障的实现产生影响。立法解释体现立法质量,司法解释影响司法实践,因此应以立法解释为主导,司法解释为补充。
(二) 要素自身优质化
1、增加刑法立法解释的量,提高刑法立法解释的质。“法律必须简洁”的法彦说明刑法的规定内容本质上具有相当的概括性、相当的抽象性,那么在立法用语上肯定多处存在不能明确体现立法意图的地方。同时,社会实践的运动变化和立法技术的有限使刑法既适应实践要求又保持相对稳定的任务必然由立法解释来完成,“解释是法律调整机制的必要因素” 因此可以说立法解释在某种程度上“永远是创造的进程。” 这就要求刑法立法解释达到一定的数量和水平。就我国的现状而言,一是立法解释的数量还远远不够。为此,一方面,立法解释的主体应根据《立法法》的规定,针对所发现的需要明确含义的法律术语和新的情况主动进行解释说明;另一方面,根据《立法法》第四十三条规定,全国人民代表大会常务委员会要对国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会所提出的解释要求及时进行解释说明。二是立法解释应达到一定的水平。“法律不知父母,只知真实”,“法之理乃法之魂”,“对法律的解释,要探求法律本身的真实含义。”〔6〕(P8)为了适应实践的变化、突破立法技术的缺陷,解释主体要在立法原意的基础上探求立法精神进行立法解释。为此,一方面立法者要具备较高的法律修养,另一方面立法者应充分重视学理解释,特别是法学专家的学术成果。正如日本学者前田雅英所说,当我们要求刑法明确、协调、合理时,应当知道刑法的明确性、协调性、合理性需要立法者与法学者的共同努力.〔7〕(P40)另外,为了达到这一要求,应该在全国人大常委会内建立一个专门的立法解释机构(应吸收一定数量的著名专家学者)以提供组织保证,这样既能在主观上对立法解释给予足够的重视,又能实际解决立法机关身兼数职、能量有限的矛盾。并且立法解释的形式应该规范化为“全国人大常委会关于的解释”,这样简单明了,便于查询和指导实践。
2、刑法司法解释合法化、规范化。
首先,司法解释主体明确化。如前文所说,刑事立法对司法解释主体的规定存在矛盾,这是立法的缺陷,因此希望立法机关尽快给予法律确定,以便明确司法解释主体的合法性。在此针对司法解释主体的现状,发表一下个人的看法:(1)非司法机关不能行使刑法司法解释权。第一,根据《宪法》及法律规定,司法权独立,不允许行政机关、社会团体及个人的干预。司法解释权内涵于司法权,当然也应只有司法机关享有,因此要杜绝非司法机关参与司法解释的行为。第二,地方司法机关和司法官个人不能享有司法解释权。有的学者根据目前实际中存在的地方司法机关制定一些司法解释文件的事实,提出建立二级司法解释体制的建议,并且承认司法官享有个案解释权。〔8〕(P58-65)有的学者直接指出,真正有效解释法律的不是司法机关,不是整个法院,而是拥有审判权的法官和审判组织。司法解释的主体就是法官和审判组织。〔9〕这难免有些“法律现实主义”的味道,好像与说“法就是法官的判决” 一样的极端。笔者认为,所谓司法官对法律的解释实际上是对法律的理解和直接运用,因为“裁判者只有适用法律的职务,却没有批评法律的权能。” 也如孟德斯鸠所说:“在共和国里,政治的性质要求法官以法律的文字为依据;否则,在一个有关公民的财产、荣誉或生命的案件中,就有可能对法律做出有害于公民的解释了。” 司法官只能严格依照法律文字所展示的含义范围内行使自由裁量权,进行司法活动。司法官的法律解释的效力只能限于具体个案,而不能达于哪怕是与其相类似的案件。因此,这种对司法解释作广义理解(如前文提到)的观点似乎将法官的自由裁量和司法解释混为一谈了。我国是单一制国家,全国实行同一部刑法,刑法的一个基本原则就是“法律面前人人平等”,不但要对守法者平等保护,也要对犯罪者给予平等的待遇。如果授予地方司法机关司法解释权,例如对“盗窃罪数额”的授权(实质上是立法解释的范围),导致“国家标准”和“地方标准”的并存。同时,各个地方的解释可能会对同一问题存在较大的抵触,那么就导致司法的不统一,平等原则的扭曲。针对这种情况,有学者建议通过“建立备案制度”,由最高司法机关对 “二级解释”进行统一规制。〔8〕(P64)可见,司法解释权还是由最高司法机关行使,既然如此,又何必制造“二级解释”浪费司法资源、延缓司法进程的弊端呢?(2)最高检察院应从司法解释中淡出。正如有的学者指出,鉴于检察院的“法律监督者”和“控方”角色,如果其行使司法解释权,无异于“运动员”同时也是“裁判员”,导致审判有失公正。〔4〕虽然1981年的《关于加强法律解释工作的决议》中确认最高检察院也享有司法解释权,但是正像2000年的《关于中华人民共和国立法法(草案)的说明》中所言,“法出多门”,“不利于保证法律的统一理解和执行”。因此,最高人民检察院对下级机关提出如何具体应用法律的问题予以的答复和对下级工作的指导应与法律解释的性质不同,最高人民检察院不再独立进行法律的解释,但可以和最高人民法院共同行使司法解释权。
其次,司法解释的内容应合法化。立法权和司法权的独立表明司法解释必须在立法规定的权限范围内行使权力,立法机关应对司法解释进行合法性审查,对司法解释中存在的越权现象及时纠正(特别是前文提到的),并针对相关问题做出及时的、明确的立法解释。例如,有的学者指出罪名的确定和罪数问题涉及到犯罪构成和数罪并罚,“罪名解释权属于立法机关”。〔2〕(P110-113)因此,立法解释机关应制定一个明确的罪名解释,而废除“两高”关于罪名的司法解释,以便司法统一。同时司法解释主体应加强自身监督,避免越权,一经发现应及时改正。只有这样才能实现权力的制衡、避免司法犯法,才能不降低法律至高无上的权威。值得一提的是,应该注意司法扩张解释的正确运用。扩张解释可分为立法扩张解释和司法扩张解释,有的学者认为,司法扩张解释就是按照立法原意把刑法条文作合乎逻辑的、大于其字面涵义范围的解释。〔10〕(P128)笔者认为,如何理解“大于其字面涵义范围的解释”成为是否正确运用扩张解释的方法进行司法解释的标准。司法机关进行扩张解释后的内容如果内涵于扩张对象的,就是合法的司法扩张解释;如果进行扩张解释后的内容与扩张对象呈并列关系,则是越权的解释。例如,《关于妨害预防控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中,将“故意或者过失传播传染病病原体的行为”按照危害公共安全罪定罪量刑的解释就是没有越权的解释,因为“故意或者过失传播传染病病原体的行为”是内涵于“以其他危险方法危害公共安全的”,所以是对“危害公共安全罪”进行的合法合理的扩张解释。但是,最高人民法院在1985年所作的一个批复中规定,对于组织播放淫秽录像、影片、电视片、幻灯片等构成犯罪的,可直接依据《刑法》第170条(79年刑法)的规定定罪判刑。这一解释就是越权的司法扩张解释,因为“淫秽录像、影片、电视片、幻灯片”是与“淫书、淫画”相并列,而非内涵于它,将“组织播放淫秽录像、影片、电视片、幻灯片等”的行为规定为犯罪的任务应由立法机关完成,这种“大于其字面涵义范围的解释”就是侵犯立法权的解释。
最后,司法解释应定期清理。通过解释主体的一元化、解释内容的合法化,可在一定程度上减少司法解释内容上存在的冲突,但最高法院还应该进行定期的清理,一方面避免自相矛盾,一方面使司法解释数量清楚,有利于法律工作者的查询运用。
3、促进中国刑法学派的形成是提高刑法学理解释的层次和效能的当然的有效选择。学派以基本立场的不同而划分,“学派的形成会迫使研究者思考自己采取了何种立场、属于哪种学派,从而保持理论的一致性、协调性。” 虽然法律的解释是价值和正义的判断,不像自然科学可用事实验证,但是学派之争可促使原有理论的完善、创新理论的诞生,从而改变刑法学理解释的现状,提升整体水平。一是需要每个刑法学者不断省察自己的思想,从明确的基本立场出发进行观点的系统化;二是需要刑法学术组织致力于举办广泛高效的学术活动,促进不同观点的碰撞与交流。学派的形成更能发挥对立法和司法解释的辅助效能。对于立法解释而言,其主要在于明确术语、协调立法与现实的平衡,因此不仅要注意立法的历史背景,更要注意解释的时代特征(“同时代的解释是最好的解释,而且在法律上最有力” ),学派之争则有助于立法主体从学理领域吸收更符合时代需要、更符合正义的解释到立法解释之中。同样,学派的观点对司法解释制定的合法性以及实施中所体现的公正性可进行一定的监督、提出有益的批评。
(三) 保持刑法解释体制的开放性
刑法解释体制的开放性包括两方面:一是系统内部的开放性,即子系统之间,要素之间的相互作用。也就是说,有效解释与无效解释——立法解释、司法解释、学理解释之间要永远相互促进、共同发展。二是系统对外的开放性,即整个系统与社会环境的相互作用。社会实践、法治文明与刑法解释是相互制约,相互促进的关系,前者的进步不断对刑法的解释提出新的要求,后者的发展对法治文明起到有益的促进作用。具有开放性的系统是充满生命力的有机体,保持开放性的刑法解释系统才是良性发展的刑法解释体制。

三、刑法解释的基本原则
以上几点对构建良好的刑法解释体制必不可少,而坚持以下的基本原则则为其提供了基础和保障。
1、罪刑法定原则。罪刑法定是刑法的基本原则,刑法的解释必须以刑法的用语为根据,“不能离开法律的用语”,“用语的含义是法律的精神”,“应当恪守法律的用语”, “完全脱离用语就是推测而不是解释”“毁损用语的解释是恶劣的解释。” 根据罪刑法定原则,立法解释明确限定在《立法法》第42条的规定内,从而将立法解释与纯粹的立法行为相区分。对于刑法中没有规定的行为的罪与非罪问题属于立法领域,例如,《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》、《中华人民共和国刑法修正案》等,而非立法解释的范围。罪刑法定原则要求限制司法权力,保障公民自由,因此司法解释不能进行非法的、越权的解释。同样,罪刑法定原则表明“法律不是嘲笑的对象” ,因此不能“学者之意高于法律之意”, 学理解释是对刑法进行善意的批评,通过各种解释方法使刑法明确化、合理化。
2、人权保障原则。“刑法不仅要面对犯罪人保护国家,也要面对国家保护犯罪人,不但面对犯罪人,也要面对检察官保护市民,成为公民反对司法专横和错误的大宪章。” 因此,罪刑法定原则也要求刑法解释坚持人权保护原则,“有利的应当补充、不利的应当限制”。人权保护原则否定在成文法的前提下进行任意解释,否则公民不能预测自己行为的合法性,自由受到侵犯,人权得不到保障。
3、体系解释原则。〔6〕(P12-14)从哲学上讲,手作为身体的一部分是手,离开身体的手就不是手。同样“法律条文只有当它处于与它有关的所有条文的整体之中才显出其真正的含义,或它所出现的项目会明确该条文的真正含义。” 所以对刑法的解释要坚持体系解释的原则。“遇到不明确的规定时,应当通过明确的规定来阐释不明确的规定,不应当由某种不明确的规定而否定明确的规定”, 因此“不通观法律整体,仅根据其提示的一部分所做出的判断和解释,是不正当的。”


镇江市人民政府关于进一步加强全市化工行业专项整治工作的意见

江苏省镇江市人民政府


关于进一步加强全市化工行业专项整治工作的意见

镇政发〔2008〕45号


  各辖市、区人民政府,镇江新区管委会,市各委办局:
  为全面落实科学发展观,加快经济发展方式转变,提升产业层次,优化产业布局,推动集聚发展,根据省化工行业专项整治相关工作要求和市委常委会决定,现就进一步加强全市化工行业专项整治工作提出如下意见:
  一、全市设立三个化工集中区
  根据市委常委会和政府常务会议精神,全市在丹徒高资、丹阳、镇江新区设立化工集中区(不含索普化工基地),其他辖市、区均不再设立化工集中区。化工集中区实行区域环境影响评价,经省环保厅审核同意后,市政府按照“先完成居民拆迁,后批准设立;先完成管网、消防、环境治理、安全生产等基础设施建设,再批准化工生产项目入驻”的原则研究批准。
  二、加大化工生产企业整治力度
  对现有化工生产企业重新进行梳理和排查,明确分类整治的企业名单及整治要求。
  1.依法再关闭一批。在确保已关闭的93家化工生产企业全部关闭到位的基础上,结合太湖水污染治理工作要求,对不符合产业政策、环保、安全生产要求,高污染、高能耗的化工生产企业,继续依法关闭。年内确保再依法关闭小化工生产企业40家以上。拟关闭企业名单、关闭时间由各辖市区政府、镇江新区管委会确定,报市化治办备案。
  2.改造提升一批。对年销售规模2亿元以上,符合产业政策和环保、安全生产要求,但目前又不在拟设立的化工集中区内的企业,实行“一企一议”,明确具体的过渡期限和搬迁或关闭时间。过渡期内,企业可在原址正常生产经营,但不得进行任何形式的新、改、扩建。实行过渡期的企业名单,由各辖市区政府、镇江新区管委会审核后报市化治办备案。
  3.限期搬迁、转产一批。凡不符合产业政策和环保、安全生产条件的化工企业,在2009年底前一律实施搬迁或转产。尤其是要加快城市中心区危险化学品生产企业的搬迁、转产进度。逾期不能搬迁或转产的,依法予以关闭。各辖市(区)要根据应搬迁、转产企业的基本情况,明确搬迁、转产企业名单和完成时间,并报市化治办备案。
  各辖市(区)政府、镇江新区管委会可结合本地实际,研究制定相应的鼓励政策,鼓励化工集中区外的化工生产企业提前实施异地搬迁、转产或关闭。对不设化工集中区的辖市(区),鼓励其化工生产项目异地建设。具体鼓励政策另行制定。
  三、提高新建化工生产项目准入门槛
  不允许引进和建设对环境有重大影响的化工生产项目。所有新上化工生产项目应符合“四个必须”的要求,即:必须符合国家产业政策,必须在化工集中区内,必须从严把好环评、安评关,必须体现现代化、规模化的发展方向。
  新建化工生产项目的固定资产投资(不含土地费用)不低于1亿元;属于搬迁项目或国家产业政策鼓励类的化工项目,可放宽至5000万元以上(不含土地费用)。
  四、加大组织推进力度
  1.加强组织领导。化工行业专项整治工作由各辖市区政府、镇江新区管委会负总责。各地、各部门要从落实科学发展观、建设生态市的高度,充分认识开展化工行业专项整治工作的重要性和必要性,进一步加强组织领导,分解落实目标责任,形成主要领导亲自抓,分管领导具体抓,各职能部门齐抓共管、合力推进的工作局面,不断巩固和深化化工行业专项整治工作。
  2.加强检查督促。市化治办要定期不定期地有针对性地召开专题会议,及时通报情况,交流经验,督促进度;要认真组织开展已关闭企业“回头看”,督促各地、各关闭企业严格按照省、市化工专项整治工作要求,确保企业关闭到位,基础台帐规范到位。各地要主动加强情况沟通,及时上报工作信息。
  3.加强目标考核。市政府将化工行业专项整治工作列入各辖市区、镇江新区党政领导年度目标管理考核。对工作不力、弄虚作假的,将追究相关领导责任。考核工作由市经贸委牵头,市委组织部、市发改委、市监察局、市环保局、市安监局、镇江工商局等部门参加。具体考核办法另定。

  

  
  二○○八年六月十七日



江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定

江苏省人民政府


江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定


江苏省人民政府令第177号


(2001年6月6日江苏省政府第60次常务会议通过)

第一章 总则
第一条 为了加强对罚没财物、追回赃款赃物和无主财物的管理,根据国家有关法律、法规的规定,结合本省实际情况,制定本规定。
第二条 本规定适用于:
(一)国家行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及受行政机关依法委托实施行政处罚的组织,按照法律、法规或者规章的规定,对公民、法人和其他组织实施行政处罚时所取得的罚没财物;
(二)司法机关办理各类案件时依法没收的财物和依法应上缴国库的追回赃款赃物;
(三)按规定应上缴国库的无主财物。公民个人和单位上缴国库的礼物、礼金等视同无主财物管理。
以上所列行政机关、司法机关以及法律、法规授权的组织统称执法机关。
第三条 执法机关依法取得的罚没收入是国家预算资金,必须及时、足额上缴国库。
本规定所称罚没收入包括执法机关依法收缴的罚没财物、追回赃款赃物和无主财物以及罚没物资、赃物和无主物资的变价款。
执法机关对依法取得的罚没收入实行罚缴分离,分别设立各种罚款、没收(追缴)财物、无主财物的帐目、帐务,不得以任何借口截留、挪用、坐支、欠交、调换、擅自出售或者私分。

第二章 收据管理
第四条 罚没财物、追回赃款赃物及上缴无主财物的收据(以下简称罚没收据)由省财政厅统一制定。
各执法机关包括中央各部门驻本省的行政执法机关均应使用省财政厅统一制发的罚没收据,但财政部另有规定的除外。
第五条 罚没收据种类:
(一)代收机构代为收受罚款和没收款时,使用代收罚没款收据。
(二)执法机关依法收缴罚没款时,使用下列收据:
1、定额罚款专用收据,用于执法机关依法收缴数额固定的罚款;
2、罚没款专用收据,用于执法机关依法收缴数额不固定的罚款和没收款;
(三)其他罚没收据:
1、罚没物资专用收据,用于执法机关依法收缴罚没物资;
2、暂扣款物专用收据,用于执法机关依法暂时扣留款物;
3、发还暂扣款物专用收据,用于执法机关对暂扣款物定案后的清理发还;
4、追回赃款赃物专用收据,用于执法机关依法收缴应上缴国库的赃款赃物;
5、罚没物资上缴专用收据,用于执法机关依法收缴的各种罚没物资及追回赃物的缴库;
6、无主财物上缴专用收据,用于单位、个人上缴国库的无主财物和礼品、礼金;
7、罚没物资变价专用收据,用于罚没物资及追回赃物的变价;
8、经省财政厅批准的其他罚没收据。
第六条 罚没收据实行定点印制,全省统一编号,套印江苏省财政厅罚没收据监制章。定点印制单位由省财政厅审核确定。
各省辖市财政部门根据省财政厅的授权,按照省制发式样印制本辖区内使用的罚没收据。
代收罚没款收据由省财政厅统一组织印制发放。
第七条 县级以上地方人民政府财政部门应当指定专人管理罚没收据,建立、健全领用登记制度。执法机关需要罚没收据时,应持合法、有效的执法依据,向同级财政部门申领罚没收据领用登记证,无罚没收据领用登记证的,不得领用罚没收据。
罚没收据领用登记证由省财政厅统一制定,县级以上地方人民政府财政部门每年应对执法机关的罚没收据领用登记证进行年度检查。
第八条 执法机关领用罚没收据时,应当持罚没收据领用登记证副本、单位介绍信和本人工作证,由单位财务部门统一向同级财政部门领用罚没收据。
代收机构使用的罚没收据,由代收机构按规定向财政部门领取。
第九条 中央各部门驻本省的行政执法机关使用的罚没收据,按本规定第八条的规定向所在地财政部门领取。
实行垂直管理方式的中央和省级各部门驻各市、县(市)执法机关使用的罚没收据,由中央驻本省的执法机关和省主管部门统一向省财政厅领取。
第十条 执法机关及代收机构必须加强对罚没收据的管理,指定专人负责罚没收据的领取、发放和使用,建立健全发放、使用、缴销制度,保证帐、证、款、物相符。各种收据存根应保持完整,并列入单位会计档案管理,以备财政部门查核。

第三章 罚没物资、追回赃物及无主物资的管理
第十一条 罚没物资、追回应上缴国库的赃物及无主物资,根据不同性质和用途,按下列原则处理:
(一)属于一般性物品的,由执法机关分别开列清单,在结案后一个月内送交财政部门仓库或财政部门指定的场所。凡属当年本级行政事业单位需要购置的物品,经财政部门批准,可以无偿调拨,但不得调拨给上缴该物品的执法机关。除此以外的一般物品,由财政部门会同执法机关送交定点拍卖单位公开拍卖,定点拍卖单位由省及省辖市人民政府确定;对不适宜拍卖的,送交各市定点变价商店,由财政、执法机关、物价、技术监督部门派人参加,按质定价,纳入正常销售渠道变价处理。送交时间由有关部门商定。参与作价的单位和个人,不得内部选购。
(二)属于专管机关管理或专营企业经营的财物:
1、金银及其制品、外币,由执法机关定期送交财政部门,财政部门会同执法机关按规定处理;
2、有价证券,由执法机关开具证明后,交财政部门,由财政部门会同执法机关送有关单位兑付,取得的兑付款上缴国库;
3、文物一律无偿交由省文物行政管理部门按规定处理;按规定允许流通的,由省文物行政管理部门依法委托具有文物拍卖经营资格权的拍卖行进行拍卖,所得收入全部上缴省级国库;
4、专卖品由专卖部门依法处理,变价款上缴国库;
5、毒品和毒品原植物,没收后按国家有关规定处理;
6、假冒伪劣药品交医药管理部门按规定处理;
7、危害国家安全的物品、器材等,由收缴机关拍照存入案卷后,无偿交由公安、国家安全机关处理;
8、淫秽物品、吸毒用具、赌博用具等违禁品由公安机关处理;
9、其他属于专管机关管理的物品(包括动植物),交有关部门按规定处理;
10、法律、法规另有规定的,按其规定处理。
(三)无使用价值的伪劣商品或按有关规定应销毁的假冒伪劣物品,以及其他无保管价值的物品,由有权部门和单位认定后销毁。
(四)鲜活商品可由执法机关及时处理,变价款上缴国库。
第十二条 执法机关按本规定第十一条处理的罚没物资、赃物及无主物资,应开列清单,贵重物品应附照片及有关特征说明,一并送交有关部门或随缴库凭证存档备查。
第十三条 执法机关对各类罚没物资、追回赃物及无主物资实行收缴与保管分开的制度,在按本规定第十一条规定处理之前,应指定专人妥善保管,防止物资的毁损、短缺、变质。执法机关财务部门对本单位执法过程中取得的罚没物资、追回赃物及无主物资应当实行统一、严格的会计核算。
县级以上地方人民政府财政部门对收取的罚没物资应当加强管理,并及时按规定处理。

第四章 罚没收入的收缴和处理
第十四条 代收机构应按规定将代收的罚没收入直接上缴国库。执法机关直接取得的罚没收入应在规定的时间内直接缴入国库或同级财政部门在银行开立的罚没收入专户(以下简称罚没收入专户)。执法机关收缴的罚没物资、追回赃物,应在取得变价收入时由同级财政部门或同级财政部门指定的部门、单位直接上缴国库或罚没收入专户。无主财物按照上缴单位按与同级财政部门商定的办法缴库。
第十五条 罚没收入专户内的资金,应按规定及时上缴国库,除上缴国库和经同级财政部门批准外不得出帐。
第十六条 执法机关对暂扣款应开具暂扣款物专用收据,并在取得暂扣款时直接存入财政部门在银行开立的暂扣款专户。结案后,应退还当事人的,开具发还暂扣款物专用收据发还;该没收的,按规定上缴国库;移交司法机关处理的案件,罚没清单应随案移交。
执法机关对暂扣物资应开具依法暂扣款物专用收据,由专人保管。结案后,应退还当事人的,开具发还依法暂扣款物专用收据发还;该没收的,按本规定第十一条规定处理,其变价款按规定上缴国库。
第十七条 被罚没的款项,企业单位从企业缴纳所得税后的利润中开支,不得计入成本(费用)和营业外支出,不得挤占应上交财政的收入;行政事业单位从本单位的结余或事业基金中开支;个人不得以任何理由用公款报销。
第十八条 县级以上地方人民政府财政部门、执法机关和代收机构应当加强对罚没收入的管理,定期组织对帐,执法机关应及时催缴应缴罚没收入,保证罚没收入的及时、足额入库。
第十九条 罚没收入按执法机关行政隶属关系相应的预算级次上缴国库,上下级联办案件的罚没收入,应当按照办案双方确定的比例分别缴库。随案移交作为证据使用的赃款赃物,其变价款由最后审结单位按规定入库。
海关、外汇管理部门、铁路公安部门等隶属中央的行政执法机关的罚没收入,50%上交中央财政,50%上交地方财政,但国家另有规定的除外。
实行垂直管理方式的中央和省级各部门驻各市、县(市)行政执法机关收缴的罚没收入,其应缴地方财政部分全额上缴省级国库。

第五章 奖励
第二十条 为鼓励人民群众举报违法犯罪活动,对向执法机关检举、揭发各类案件的人民群众,经查实后,应当给予奖励。
第二十一条 案件举报人的奖金,根据其贡献大小,在每案罚没收入总额的5%以内掌握,但最高不超过50000元。有特别重大贡献的案件举报人的奖金,经同级财政部门特案批准,可以不受限额控制。对无罚没收入的案件的举报人,可酌情发给奖励金,但一般不超过20000元。法律、法规对案件举报人的奖金另有规定的,从其规定。
第二十二条 对第一线查缉重大案件的破案有功人员,经省辖市以上执法机关和同级财政部门批准,可以发给重大案件查缉破案奖,或在年度考核评比时给予一次性嘉奖。
案件主办单位对协助办案的单位,可发给一定的办案费用补助。

第六章 执法经费预算管理
第二十三条 罚没收入实行收支两条线管理,各级执法机关的正常经费纳入行政事业经费预算管理。对需专项拨补的办案费用补助,由各级执法机关按规定编报“办案费用补助预算”,向同级财政部门提出申请,财政部门应根据实际情况进行审核,单独列项安排。财政部门安排执法机关的办案费用补助数额不得与执法机关上缴的罚没收入挂钩。
第二十四条 办案费用补助不得用于增加人员编制开支和基本建设支出或者给执法人员滥发奖金。
第二十五条 县级以上地方人民政府财政部门可以在上年入库罚没收入总额的3%以内安排专项经费用于罚没财物、追回赃款赃物及无主财物的管理,并拨入财政部门的财务经费帐内,专款专用。
第二十六条 罚没财物管理专项经费的主要开支范围:
(一)罚没收据及有关宣传资料等的印制、运输费用;
(二)罚没物资、追回赃物及无主物资的仓库建设、维修费用;
(三)罚没物资管理必需的交通、办公等设备的购置、维修等费用;
(四)罚没物资的运输、整理、保管等费用;
(五)其他罚没财物管理必需的有关费用。

第七章 监督及处罚
第二十七条 县级以上地方人民政府财政部门应当加强对执法机关、代收机构的检查和监督,防止其罚没收入管理和罚没收据使用等方面出现违法、违纪的现象。
县级以上地方人民政府财政部门应当加强自身的财务管理和内部监督,并接受同级政府及上级财政部门和审计机关的监督检查。
第二十八条 执法机关有下列行为之一的,县级以上地方人民政府财政部门应当责令其限期改正,并给予通报批评。
(一)未按规定建立罚没收据发放、使用制度,或罚没收据遗失的;
(二)擅自将罚没物资、追回赃物及无主财物留用或不按规定处理的;
(三)因保管不善等人为因素造成罚没物资、追回赃物及无主物资发生毁损、短缺、变质的;
(四)不执行罚收分离规定擅自自行收缴罚没收入的;
(五)未将罚没收入缴入罚没收入专户或未按规定将暂扣款存入暂扣款专户,而存入本单位财务部门自行开立的帐号、小金库或截留、挪用、坐支的;
(六)罚没财物、追回赃款赃物及无主财物帐目登记混乱的;
(七)未按规定及时将罚没收入缴入国库的;
(八)违反规定发奖金的。
第二十九条 执法机关对当事人进行处罚时,不使用罚没收据或者不使用财政部门制发的罚没收据的,当事人有权拒绝处罚,县级以上地方人民政府财政部门或者上级执法机关应当对使用的非法定罚没收据予以销毁,对直接负责的主管人员或其他责任人员依法给予行政处分。
第三十条 执法机关违反规定自行收缴罚款的,由上级执法机关或同级财政部门责令改正,对直接负责的主管人员或其他责任人员依法给予行政处分。
第三十一条 执法机关将罚没收入截留、私分或者变相私分的,由县级以上地方人民政府财政部门或者有关部门予以追缴,对直接负责的主管人员或其他责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十二条 罚款代收机构有下列行为之一的,县级以上地方人民财政部门应当给予通报批评,并限期改正;情节严重的,取消其代收资格。
(一)未按规定建立罚没收据发放、使用制度,或罚没收据遗失的;
(二)故意拖欠应上缴国库的罚没收入的;
(三)不积极履行代收罚款协议的;
(四)不向当事人出具罚没款收据的。
第三十三条 违反本规定第二十九条、第三十条、第三十一条规定的,县级以上地方人民政府财政部门可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处500元以上、1000元以下的罚款。
第三十四条 对举报、控告违章执罚的单位、个人进行打击报复的,依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章 附则
第三十五条 省财政厅可以依据本规定制定实施细则。
第三十六条 本规定自发布之日起施行。