浅谈政府采购救济途径中的前置程序
--------谷辽海

自我国政府采购法实施后，近两年的政府采购实践，往往将质疑程序作为质疑供应商提出投诉之前必经的前置程序。虽然质疑程序前置有其自身的合理性，它可使某些纠纷平息于质疑阶段，避免投诉程序的提起，从而在一定程度上节省了行政资源。质疑供应商如果未经过这一程序，那么行政主体一般就不受理投诉（相关的案例详见谷辽海撰写的《中国政府采购案例评析》，本文选自于该书，但本次发表时作了删节）。从现行法律的规定来看，对于质疑程序中就供应商所提出的询问、质疑，不论是采购人还是采购代理机构都有法定的义务及时作出答复和处理。作为一种义务性的行为规范，相对人倘若不遵守这一行为规范应该承担什么样的法律后果即法律责任，我国的政府采购法并没有作出相应的规定。相关的行政规章也没有给予非常确定的答复。没有法律责任的行为规范是难以建立起良好法律秩序的。故我国立法对采购主体所规定的质疑程序中的义务也是徒劳的。实践中，由于有了质疑程序这一阶段，无形中增加了投诉供应商保护自己合法权益的难度。在质疑程序前置的情况下，行政主体受理投诉案件以质疑程序的经过为前提条件。采购主体如果不受理质疑申请，或者在法定期限内不作出答复意见，这就表明争议没有获得解决，甚至还可能存在采购主体的某种违法乱纪行为，此时视为质疑程序前置阶段已经过，允许相对人求助于行政救济，即行政主体对供应商的投诉予以受理。
2004年8月11日，我国财政部出台并于同年9月11日实施的《政府采购供应商投诉处理办法》，明确规定了政府采购救济途径中的质疑前置程序。根据该办法第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。笔者认为，将质疑途径作为供应商寻求救济的初始阶段、前置程序，行政规章的这些内容限制了供应商自由选择救济途径的权利，如：“…….供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑……”。又如第十条规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商；提起投诉前已依法进行质疑；投诉书内容符合本办法的规定；在投诉有效期限内提起投诉；……”。财政部的这部行政规章前述所明确规定的质疑前置程序，与我国《政府采购法》第五十一条、第五十二条、第五十四条的内容相冲突！
从我国政府采购法立法初衷来看，由于采购主体掌握着采购对象的众多权利或称权力，客观上采购主体与供应商的地位是不平等的，且供应商的合法权益经常遭遇采购主体的侵害。为了保护政府采购当事人中的弱势群体，法律赋予供应商多元的权利救济途径。其中之一就是有权向采购主体提出质疑。在政府采购活动中，采购主体有决定供应商的资格、采购方式和采购程序、评标和定标结果等等权利。虽然与供应商都是属于政府采购当事人，在法律上享有平等的地位。但客观上，采购主体与供应商的地位并不平等。故我国法律赋予供应商享有选择各种救济途径的权利。根据我国政府采购法第六章质疑与投诉的内容，对政府采购活动事项有疑问的，认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，等等问题，供应商可以向采购主体或者政府采购的监管部门提出，也可以不提出。这里供应商选择救济的权利是任意性法律规范，是否行使的权利由供应商自由选择。我们再来看法律对采购主体以及行政主体的义务性规范，不论是采购人还是采购代理机构，对于供应商的质询，都应当及时作出答复；而行政主体对供应商的投诉也是应当及时作出处理。笔者从法律赋予供应商的数个“可以”以及法律对采购主体和行政主体的多个“应当”，两者相互对比，在政府采购救济途径方面，供应商享有的基本上是权利，而采购主体和行政主体所应承担的更多的是义务。由此可见，我们不难明白我国政府采购法的立法宗旨和对供应商合法权益的倾斜保护。然而，财政部出台的《政府采购供应商投诉处理办法》这部行政规章却妨碍了法律赋予供应商的多元救济途径。除了与我国政府采购法相冲突，前述的行政规章内容还与我国其它法律相碰撞、相抵触。我国政府采购的主要方式是公开招标。实践中的许多案件必须援引我国招标投标法的规定。而招投标采购方式所引起的争议，虽然是属于政府采购监管部门的主管范围，但离不开我国《招标投标法》的调整，况且目前政府采购法中还没有招投标的法律章节。根据我国《招标投标法》第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。我们从这一法律条款中不难发现，投标人可以向采购主体提出异议，也可以向行政主体提出投诉，究竟选择哪个部门来处理争议，决定权完全掌握在投标供应商的手中。
根据所述，财政部颁发的《政府采购供应商投诉处理办法》中的质疑程序前置与我国的上位法《政府采购法》和《招标投标法》所规定的内容相撞车，相冲突。根据我国宪法和立法法的规定，下位法必须服从上位法，下位法不得与上位法相矛盾相抵触，行政规章的内容如果与法律相冲突，那么抵触的内容无效。为维护我国法制的统一，必须废除行政规章中无效的内容。




（注：本文作者谷辽海系北京市辽海律师事务所主任、高级律师。本篇文章的原文内容选自群众出版社出版的《中国政府采购案例评析》，本次发表时经过删节编辑）。


四川省人民政府


四川省宗教教职人员管理规定（修正）
四川省人民政府


（1993年10月20日四川省人民政府令第37号发布 根据1997年12月19日四川省人民政府第84次常务会议通过的关于修改《四川省宗教教职人员管理规定》的决定修正）


第一条 为维护宗教教职人员的合法权益，保护正常的宗教活动，根据国家有关规定，结合四川实际，制定本规定。
第二条 本规定所称宗教教职人员，是指天主教的主教、神甫、修士、修女，基督教的牧师、传道员，佛教的僧、尼，道教的道士、道姑，伊斯兰教的阿訇，以及在宗教团体担任职务或以宗教为职业的其他人员。
第三条 四川省行政区域内的宗教教职人员，均应遵守本规定。
第四条 县级以上 （含县级）人民政府宗教事务部门负责本行政域内宗教教职人员的管理。
第五条 宗教教职人员的身份由人民政府批准登记的宗教团体认定。经认定的宗教教职人员，由所在的宗教活动场所的管理组织向所在地的县、市人民政府宗教事务部门申请登记注册。
宗教教职人员证书只证明宗教教职人员的宗教身份。宗教教职人员放弃或丧失宗教教职人员身份时，由登记注册部门收回并注销宗教教职人员证书。
宗教教职人员证书由省人民政府宗教事务部门统一印制。
第七条 宗教教职人员享有下列权利：
（一）从事宗教活动和教务活动；
（二）参加所在宗教活动场所的民主管理；
（三）应信教群众的请求进行宗教礼仪性服务；
（四）接受宗教教育，从事宗教学术研究和交流。
第八条 宗教教职人员必须履行下列义务：
（一）遵守国家法律、法规、规章，协助政府贯彻执行国家宗教政策；
（二）维护国家统一、民族团结、社会稳定，促进不同宗教、教派以及信教群众之间和睦相处；
（三）抵制境外宗教敌对势力对我国宗教的渗透、干涉和控制；
（四）保护寺观教堂的建筑物、文物、设施和自然环境；
（五）接受人民政府宗教事务部门、宗教团体和宗教活动场所管理组织的监督管理，遵守本宗教的教规律仪。
第九条 宗教教职人员职称的认可、授予，由各宗教团体按各教规定审批，并报同级人民政府宗教事务部门备案。国务院和省政府另有规定的，按有关规定办理。
第十条 宗教教职人员的合法收入受法律保护，个人遗产按照国家有关规定并参照各教传统方式处理。
第十一条 宗教教职人员不得在宗教活动场所以外传教布道、化缘募捐，不得利用宗教非法结社、集会、游行、示威和进行其它违法犯罪活动。
第十二条 宗教教职人员到省外进行宗教活动，应经所在宗教活动场所的管理组织和宗教团体同意。
省外宗教教职人员到四川主持宗教活动，应经四川省的当地宗教团体同意，并报同级人民政府宗教事务部门备案。
第十三条 宗教教职人员邀请境外宗教界人士来访，或者应境外宗教组织、宗教界人士邀请出访，须经省级宗教团体同意后报省人民政府宗教事务部门批准。
第十四条 宗教教职人员不得接受来自境外以渗透为目的的宗教津贴和传教经费。
第十五条 任何人员不得伪造、转让、出借宗教教职人员证书。未持有宗教教职人员证书的个人，不得以宗教教职人员身份进行宗教活动。
第十六条 宗教教职人员遵守国家法律、法规，团结信教群众，为国家统一、民族团结、社会稳定作出突出贡献者，由人民政府宗教事务部门给予表彰奖励。
第十七条 宗教教职人员违反本规定具有下列行为之一的，由所在宗教场所的管理组织或宗教团体给予批评教育，并由有关部门视其情节轻重予以处理：
（一）接受、传播境外宗教组织的指令，接受来自境外以渗透为目的的宗教津贴、传教经费；
（二）在宗教场所以外传教布道、化缘募捐；
（三）擅自邀请境外宗教组织、宗教界人士来访；
（四）利用宗教干涉国家行政、司法、干涉学校和社会公共教育，干涉他人婚姻自由，制造宗教纷争；
（五）强迫公民信仰宗教，侵犯公民人身、财产权利，损害公民身心健康；
（六）利用宗教非法结社、集会、游行、示威或进行其它违法犯罪活动；
（七）散发未经政府主管部门批准的宗教书刊、音像资料等宗教宣传品。
有前款第 （一）、 （二）、 （三）项规定行为之一的，由宗教事务部门给予警告、责令其改正；有前款第 （四）、 （五）、 （六）、 （七）项规定行为之一的，由公安机关依法查处。
第十八条 未持有宗教教职人员证书，以宗教教职人员身份进行宗教活动的，由宗教事务部门责令停止非法活动，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 非法干涉宗教教职人员的宗教信仰自由，侵犯宗教教职人员的合法权益的，由当地人民政府、宗教事务部门给予批评教育、责令停止侵权活动，或由有关部门依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 依照本规定没收的非法所得，按《四川省罚款和没收财物行政处罚管理办法》执行。
第二十一条 当事人对主管机关按本规定作出的行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十二条 本规定适用中的具体问题由省人民政府宗教事务部门负责解释。
第二十三条 本规定自发布之日起施行。


（1997年12月29日省人民政府第84次常务会议通过 1997年12月29日四川省人民政府令第103号发布 自发布之日起施行）


根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规的规定，省人民政府对1996年年底以前制定的规章进行了清理，决定对《四川省宗教教职人员管理办法》（1993年10月20日 四川省人民政府发布）作如下修改：
1、第十七条第二款中的“给予警告、没收非法所得，情节严重的，注销宗教教职人员证书”修改为“给予警告，责令其改正”。
2、删去第十八条中的“没收非法所得及用于非法活动的物品”字样。



1993年10月20日