从权力和权利的关系谈提高党的执政能力

以江则民同志为首的第三代领导集体曾经提出“三个代表”重要思想，三个代表思想是指我党要代表先进社会生产力的发展要求、代表先进文化的前进方向、代表最广大人民的根本利益。以胡锦涛同志为首的新一代领导集体在发扬“三个代表”思想的基础上又提出了“立党为公，执政为民”、保持共产党员的先进性、提高党的执政能力这样的新要求。这些思想是一脉相承的，实际上，它们的内涵也是一致的，对党的建设和对广大党员干部提出的是相同的要求，和我国正在进行的、老百姓最为关注的反腐败工作也是一致的。这说明两代领导集体对党的建设，对中国的社会主义建设的根本问题有着一致的看法，也说明对党自身的建设已经成为社会主义建设能否健康发展的重中之重。而解决这一问题的关键归根结底在于纠正失衡的对权利和权力的配置问题。
权力是统治者的工具，是人压迫人的工具。它和人与人之间的差别相伴而生，在阶级和国家机器形成之后变得强大。权利是个人保护自己的工具，被统治者用它来对抗压迫。权力和权利虽然发音相同，却水火不相容。权力掌握在统治者手中，权利是被统治者的荫庇。权力与统治者和专制相伴，权利与被统治者和民主共生。权力强大的时候，权利是没有保障的，在前资本主义社会，权力统治一切，被统治者的权利可以被统治者的权力无所顾忌地践踏。
人类社会进入资本主义阶段，人民的权利开始受到尊重，统治者的权力开始受到约束。资本主义社会对国家机器加以严格的控制，制定了严格而且可操作的法律限定了国家机关的权力，权力的行使有着明确的尺度，这使人民的权利得到了保障。挣脱封建权力束缚的资产阶级思想家认识到权力对民主和人民权利的威胁，认识到限制权力对维护人民权利的重要性，于是建立了宪法。宪法的产生原本是为了限制政府的权力以保障人民的权利。所以，评价一部宪法的优劣要看宪法对国家权力的制约是否有效，是否能够有效限制权力从而保障民众的权利。从这个角度上讲，中国的宪法还有明显的不足，它所规定的人民的权利缺乏有效的保障，许多权利还只是停留在字面上，人们常常无法通过有效的途径去实现这些权利。而政府的权力在中国却几乎是无限的，政府官员有时甚至可以不受限制的行使权力而不需要为自己的行为承担责任。
政府是行使权力还是承担责任，有些人认为这是没有实际意义的讨论，实际上这是对政府的定位问题，是具有根本意义的重要问题。有些人认为这是政府行为的两个方面，是从不同角度看到的同一事物的两面。这是不正确的看法，它忽视了对主次的区别。在现代民主社会，政府的权力来自于宪法的授权，而从宪法的产生和功能来看，宪法的首要职责是限制政府的权力，它对政府授权的目的是要政府保障民众的权利，所以说政府从事某一行为是因为其享有权力不如说是因为其要履行职责。对这一性质的正确认识有助于防止政府行为的失控，防止政府成为践踏人民权利的工具。而对于社会主义中国来说，用“职责”代替“权力”对于正确阐释人民的民主地位，正确阐释政府为人民服务的性质，要更加准确一些。
对政府职责的定性在中国有着重要的现实意义，因为中国有悠久的封建历史，并且中国没有经过资本主义民主的教育，中国人的民主意识和权利意识淡薄，有不少人还会认为政府像封建时代的官府一样，是行使权力的机关。在新中国实行的是社会主义，民主程度要更高于资本主义社会，政府及其工作人员更不应当有丝毫权力意识。我们平常所常说的服务意识，实际上就是以职责为本的。但在现实中，政府对自己的定位，甚至群众对政府的定位往往不是以职责为本，政府和它的工作人员常常成为人民权利的侵害者，而且这一现象非常严重，却得不到重视，不能有效遏制，这反映了权力意识在中国深厚的基础。
权力和权利的消长决定着民主的发展，在今天的中国，民主建设还只是刚刚开始，民主意识还很淡薄，培养民主意识，健全民主制度，是全体中国人的艰巨任务，决定着中国的未来。
从权力和权利的关系角度我们可以分析一下中国的腐败问题，实际上中国的腐败问题的根源在于对权利和权力的关系没有正确把握，干部过于强大的权力和人民缺乏保障的权利是腐败产生的肥沃土壤。
在中国，腐败的产生有现实的背景，在现在这种大环境之下，官员的堕落不能仅仅归责于个人。在阴暗潮湿的环境里，自然会有适应这一环境的生物生长，甚至会使原本不在这种环境中生长的生物逐渐适应这种环境。可能会有人对这句话提出不同意见，根据达尔文的进化论，物种要适应原本不适合其生长的环境需要很长的时间，要通过不断地积累基因变异缓慢实现。这些人会说那些走上腐败道路的腐败分子是他的本质决定的，内因是主要的，外因是次要的，你种下的是玉米，在什么样的环境里都不会长成小麦，社会主义的苗在什么样的地里都长不成资本主义的草。那么我承认前面的比喻不够准确，如果说原本不腐败的人适应腐败环境变成了腐败分子还不如说——物竞天择，不适应腐败环境的人被腐败的环境淘汰，留下的只有适应腐败环境的腐败分子。但是这样的说法会得出结论，有没有腐败和环境无关，这显然是不对的。人之于社会环境和生物之于物质环境是不同的，把再多的人放在月球上，都不会有一个人能适应那里的环境，人对那样的环境没有适应性，但是把一个人从非洲送到美洲，只是社会环境的变化，人对这样的变化是有适应性的，他有可能逐渐适应那里的生活环境。也许有些腐败分子无论是在什么样的社会环境里都会腐败，还有一些好干部在什么样的社会环境里都不会腐败，但这样的人都是少数，大部分人都是不那么意志坚定的，在不同的环境里会有不同的表现。如果我们的制度更完善，许多堕落的官员原本不会堕落。
中国的问题不能只靠从严处理一些问题干部得到解决，事实上，这种方法也没有起到作用。我们的反腐败工作目前只是局限于在腐败的环境中拔草，而没有用阳光驱逐腐败环境中的阴暗和潮湿，创造一个不适合腐败生物生存的环境。也就是说，根本的制度问题仍然没有得到重视，我们应当对当前适于腐败生存的环境加以改变。对于应当作为重点的对制度的完善和改革，我们着力太轻，而对于相对次要的惩处腐败分子的问题，我们又着力太重。正如前面所说，社会环境影响着大部分人的表现，制度的改革完善会使腐败问题从根本上得到解决。并且，对腐败分子的处理也要考虑到社会环境的因素。在刑法中有一个胁从犯从轻处罚的制度，从这一制度出发可以得出这样的结论：在今天的中国，对贪官应当从轻处理。这一结论的现实前提是，现在的政治体制使得享有权力的官吏们可以轻易的腐败，有时甚至不得不腐败。薄弱的监督机制使官吏可以放心大胆去腐败，而缺乏民主的干部制度使官吏为了提升或者维持官位不得不通过违法聚敛好处去讨好上一级官吏而不得不腐败。今天，在一些地方，一个正直的干部不仅不能得到提拔重用，甚至无法在现实社会立足，所以对官员的犯罪不能把责任完全归咎于官员自身。从这种角度看，相对于大贪官来说，小贪官可以被视为胁从犯，应当从轻处罚。在这个意义上，对贪官的处罚应当参考他们的级别，级别越高处罚越重。
任何人的基本权利不能被剥夺，任何人也不能拥有不应有的权力，贪官在位时不应有那么大的权力，而下台以后也不能剥夺他们应有的权利，包括他们的生命。我们不能把反腐败的重心放在处罚腐败分子上面。当然如果只是做做表面文章，给老百姓看看政府在反腐败工作上的政绩，这样的工作在短时期内会很有效。但是对于真正解决腐败问题，要有效的遏制腐败的发展，铲除腐败滋生的根源，是不能靠这样做来达到目的的。我们现在首要的工作应当是解决制度中存在的问题，使普通民众享有应有的权利，使官员不能行使不应有的权力。铲除由于官员过大的权力、民众缺乏保障的权利所致的腐败滋生的土壤。
中国的腐败问题，不能只靠纪律来解决。腐败发展到现在，已经演变成影响中国前途命运的重大问题，必须下大力气才能解决。腐败是权力的伴生物，用权力来制约权力是解决不了腐败问题的。解决腐败问题只能通过用制度制约权力的途径，使官员不能随意使用权力，使官员没有机会利用权力牟取私利。腐败问题发展到今天这样严重的程度，就是因为我们没能建立起有效的制约权力的制度，权力的运行缺乏规范性，使以权谋私可以轻易得逞。
用权力来惩治腐败，表面上看是有效的、并且也有直接和明显的成果，我们可以在报上看到全年又查处了多少腐败干部，省部级干部查处了多少个、地市级干部查处了多少个。但是这是一种割草式的治理，只能治标不能治本。中国的反腐败工作轰轰烈烈搞了很多年了，查处了不少高级领导干部，却没有产生民众希望的效果。查处的官员级别愈来愈高，涉案金额愈来愈大，老百姓身边的腐败现象却愈来愈严重。
权力本身是腐败产生的根源，用权力来反腐败，打掉一个腐败分子，还会产生两个腐败分子，所以腐败分子就像“野火烧不尽，春风吹又生”的野草一样，愈来愈茂盛。又像浇油灭火一样，腐败愈反愈旺。也可以说，靠权力来反腐败，就像饮鸩止渴，愈饮中毒愈深。
反腐败只能依靠用制度制约权力，控制住滋生腐败的权力，也就从源头上控制住了腐败。制度虽然不是制约权力唯一有效的方法，比如我们也可以通过公开透明地行使权力使权力置于大众的监督之下来有效地约束权力，但制度是制约权力最有效也是最基本的方法。其它对权力的监督和制约机制必须依靠制度才能行之有效，而且只有依靠制度才能保障它们的存在。
制约权力的制度除了使权力的行使公开之外，还有两项是非常有效的，也是国外普遍实行的，就是官员的家庭财产公开，组织人事制度透明。官员的家庭财产公开不仅是官员个人财产公开，还包括其家庭成员的财产公开，包括他们的收入和支出情况，这是民主体制的要求，更是中国实现人民民主的社会主义的要求。组织人事制度透明要求民众了解干部任免的全过程，干部任免程序民主，不能搞一言堂，不能搞暗箱操作。这样的制度对于提高干部素质，选拔任用德才兼备的好干部是非常有效的。而提高干部素质，使真正德才兼备的好干部走到领导岗位上去，对于我国目前尚不能完全实行法治，在相当程度上还要靠人治的现实来说是非常重要的。
提高党的执政能力问题也就是保持党的先进性的问题，也是实践“三个代表”的问题，是实践“立党为公，执政为民”的问题，同时也是反腐败的问题，保持党的纯洁性的问题。解决这一问题的关键和根本在于正确处理干部的权力和责任问题，正确处理干部的权力和民众的权利的问题，在于建立和完善国家的各项政治制度的问题。
或者说，解决我们党和国家政治问题的关键和根本在于用能不能有效地用制度约束干部的权力、保障民众的权利问题。


湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府办公室


湘西土家族苗族自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》的通知

州政办发 [2009] 11号


各县市人民政府，州政府各局委、各直属机构：

《湘西自治州被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》已经州人民政府第24次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。







二ＯＯ九年八月十一日



湘西自治州被征地农民就业培训

和社会保障暂行办法



第一章 总 则



第一条 为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护社会稳定，促进经济社会和谐发展，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号)和湖南省人民政府办公厅转发省劳动保障厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(湘政办发〔2007〕35号)、《湖南省劳动和社会保障厅湖南省财政厅湖南省国土资源厅关于印发湖南省被征地农民社会保障资金管理办法的通知》(湘劳社政字〔2008〕3号)精神，结合我州实际，制定本办法。

第二条 本办法所称被征地农民，是指农民集体所有土地由国家依法征收为国有，且在征地时依法享有农村集体土地承包经营权的在册农业人口。

本办法所称被征地农民就业培训和社会保障，是指国家将农民集体所有土地征收为国有后，依照法律、法规和政策规定给予农民和集体经济组织合理补偿，并建立被征地农民就业培训和社会保障制度，保障被征地农民的基本生活。

本办法适用的对象为城镇规划区内符合条件的被征地农民。

在城市规划区外，应对被征地农民在集体经济组织内进行调地安置或由当地政府进行异地安置，并将被征地农民纳入新型农村社会保障体系。

对不具备生产生活条件地区的被征地农民，农村集体经济组织无法进行调地安置、当地政府无法进行异地安置的，可参照本办法建立被征地农民社会保障制度。



第二章 保障对象和范围



第三条 被征地农民纳入就业培训和社会保障对象为城镇规划区内被征地后人均耕地不足0.3亩的农户。

第四条 土地征收时，下列人员可纳入农村集体经济组织成员统计:

(一)户口在农村集体经济组织、依法享有农村土地承包经营 权并承担相应义务的常住人员；

(二)入学、入伍前符合（一）规定条件的在校大中专学生、现役义务兵及一、二级士官；

(三)服刑、劳教前符合（一）规定的服刑、劳教人员；

(四)父母一方符合农村集体经济组织成员条件、本人户口在 本农村集体经济组织的未成年人；

(五)户籍虽然发生变化，但在集体经济组织中的权利、义务管理未发生变化的人员。

第五条 土地征收时，下列人员不得纳入农村集体经济组织 成员统计：

(一)历次征收土地中已转城安置或撤组改居的人员；

(二)户口在农村集体经济组织的国家机关或事业单位在编工作人员；

(三)户口在农村集体经济组织、经有关部门按国家规定办理离退休、退职领取基本养老金的人员；

(四)因其他原因将户口迁入本农村集体经济组织而未享受土地承包经营权的寄住人口；

(五)法律法规规定不得纳入基本生活保障的其他人员。



第三章 保障对象的确认程序

第六条 被征地农民社会保障对象的确认按以下程序进行：

(一)符合条件的对象先由被征地农民个人申请；

(二)所在农村集体经济组织、村民委员会或村民小组讨论通过并公示；

(三)乡镇国土资源部门、农经管理部门和乡镇人民政府(街道办事处)初审；

(四)经县市国土资源部门和农经管理部门审核；

(五)报县市人民政府审定；

(六)农村集体经济组织、村民委员会或村民小组再次公示；

(七)县市劳动保障部门办理登记手续。

　　

第四章 保障方式和待遇



第七条 被征地农民以土地征收补偿安置方案批准公告之日为基准时点，根据出生时间，将被征地农民划分为以下四个年龄段：

第一年龄段为：未满16周岁(16周岁以上的在校学生，入学、入伍前符合条件的在校大中专学生、现役义务兵及一、二级士官划为第一年龄段)；

第二年龄段为：女性已满16周岁未满45周岁、男性已满16周岁未满50周岁；

第三年龄段为：女性已满45周岁未满55周岁、男性已满50周岁未满60周岁；

第四年龄段为：女性年满55周岁以上、男性年满60周岁以上。

第八条 第一年龄段的被征地农民，按相关政策规定一次性发给征地安置补助费和土地补偿费。达到就业年龄后，作为新生劳动力，按规定参加相关社会保险。

第九条 第二、三年龄段的被征地农民，从农村集体经济组织土地征收补偿安置方案批准公告之日起，本人自愿，可参照灵活就业人员参保政策参加城镇企业职工基本养老保险并享受相应保险待遇。

被征地农民参保以全省上年度在岗职工月平均工资作为缴费基数，缴费比例为20％。被征地农民享受5年的养老保险补贴，补贴标准为其缴费基数的12％，补贴年限内个人按缴费基数的8%缴纳基本养老保险费。养老保险补贴资金从被征地农民社会保障资金中列支。

招用被征地农民并与之签订l年以上期限劳动合同的单位， 可申请享受养老保险补贴，补贴标准为被征地农民缴费基数之和 的10％，每名被征地农民补贴期限为5年。

第十条 对男性年满46周岁、女性年满41周岁以上的被征 地农民，可按《湖南省人民政府办公厅关于解决未参保人员参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》（湘政办发〔2009〕4号）规定的补缴费办法一次性缴纳一定年限的基本养老保险费，使其达到退休年龄(男年满60周岁，女年满55周岁，下同)时一次性缴费的年限与以后继续缴费的年限相加达到l5年。同时，根据其一次性缴纳基本养老保险费的年限一次性享受l一5年的养老保险补贴。每名被征地农民每年的补贴金额为其参保时上年度全省在岗职工年平均工资基数的12％。

第十一条 参加城镇企业职工基本养老保险的被征地农民， 达到退休年龄时，累计缴费年限满15年，按规定计发基本养老金；基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。达到退休年龄时，累计缴费年限不满15年的，不发给基础养老金，其个人账户储存额一次性支付给本人；缴费年限每满l年再发给l个月的本人指数化月平均缴费工资，一次性付清，并终止基本养老保险关系。参保人员本人自愿，达到退休年龄时累计缴费年限满10年不满15年的，也可继续缴费至缴费年限满l5年止，按规定计发基本养老金。

第十二条 第四年龄段被征地农民参加养老生活保障，按每年600元标准一次性缴纳10年养老生活保障费的，从办理参加养老生活保障手续的下月起，按月发给200元养老生活保障金；养老生活保障金标准随城镇居民低保标准调整而调整。被征地农民养老生活保障经办机构应为被征地农民建立个人账户，个人缴纳的养老生活保障费记入个人账户，由被征地农民本人直接到养老生活保障经办机构缴纳。参加养老生活保障的被征地农民死亡后，个人账户本息余额可由其法定继承人一次性领取。

第十三条 第二、三年龄段的被征地农民本人不愿参加城镇 企业职工基本养老保险的，可一次性缴纳6000元的养老生活保障费，在达到供养年龄(男年满60周岁，女年满55周岁)时，可按第十二条规定，按月发给养老生活保障金。

第十四条 符合城乡居民最低生活保障条件的被征地农民， 可按规定享受最低生活保障待遇；符合其他社会救助条件的，按 规定享受相应待遇。

第十五条 城市规划区内的被征地农民按规定参加现行城镇医疗保险。

第一、四年龄段的被征地农民，参加城镇居民医疗保险；第二、三年龄段的被征地农民，可选择按灵活就业人员参保政策参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险。按灵活就业人员参保政策参加城镇职工基本医疗保险的被征地农民，每月每人的补贴标准为本人缴费基数的3%，补贴年限为5年。招用被征地农民并与之签订一年以上期限劳动合同的单位，可申请享受医疗保险补贴，补贴的标准为被征地农民缴费基数之和的3%，补贴年限为5年。参加城镇居民医疗保险的被征地农民，给5年的参保缴费补贴，补贴期间个人不缴费，个人应缴纳的部分从养老生活保障资金中列支。城市规划区外的被征地农民，参加新型农村合作医疗，享受新型农村合作医疗补贴政策。



第五章 社会保障资金筹集和管理



第十六条 被征地农民从发给其本人的安置补助费和土地补偿费中缴纳个人应缴纳的养老生活保障费或城镇企业职工基本养老保险费。被征地农民社会保障资金按照国家、集体和个人共同负担的原则，其来源包括：

(一)征地报批时，商业、旅游、娱乐、住宅等经营性项目征地和国家、省级足额预算的重点工程项目征地征收每平方米20元、其它非经营性项目征地征收每平方米10元的被征地农民社会保障费，列入征地成本；

(二)被征土地25％的土地补偿费；

(三)征地当年20％的国有土地使用权出让纯收益；

(四)被征地农民个人缴纳的养老生活保障费；

(五)被征地农民社会保障资金的利息及其增值收入；

(六)其它可用于被征地农民社会保障的资金。

第十七条 被征地农民社会保障资金主要用于：

(一)支付第二、第三年龄段人员的养老保险补贴；

(二)支付第四年龄段人员的养老生活保障金；

(三)支付第二、第三、第四年龄段人员的医疗保险补助费；

(四)支付第四年龄段人员死亡后个人账户余额的继承部分。

第十八条 被征地农民社会保障经办机构在收到财政部门划入的资金后，按县市人民政府确定的参加被征地农民社会保障人员名单，分别发给《×××县（市）被征地农民养老生活保障登记证》、《×××县（市）被征地农民享受基本养老保险补贴登记证》、《×××县（市）被征地农民享受基本医疗保险补贴登记证》，被征地农民凭以上证件，并持有效身份证件，到当地被征地农民社会保障经办机构办理领取养老生活保障待遇手续，参加城镇企业职工基本养老保险以及参加城镇职工基本医疗保险，按规定缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费或领取养老生活保障待遇。

第十九条 被征地农民社会保险补贴实行同缴同补。享受社会保险补贴的被征地农民，在补贴期限内凭有关证件只需缴纳个人应缴纳的部分，参加城镇居民医疗保险的只需办理续保手续，补贴部分从养老生活保障资金中划缴。

男性年满46周岁、女性年满41周岁以上的被征地农民一次性缴纳l—15年基本养老保险费时，按规定一次性缴纳个人缴费部分，其余部分从被征地农民社会保障资金中分年度给予补贴。

第二十条 被征地农民社会保障资金实行收支两条线管理，社会保险经办机构应开设被征地农民社会保障资金专户，财政部门应开设被征地农民社会保障资金专户。被征地农民养老生活保障资金、基本生活补助资金、城镇企业职工基本养老保险基金、基本医疗保险基金分开运行。

第二十一条 任何部门、单位和个人不得减免被征地农民社会保障资金。被征地农民就业培训和社会保障资金纳入财政专户管理、专款专用、单独核算，任何部门、单位和个人不得挤占、挪用、截留、转借。建立健全资金监督和管理机制，确保被征地农民社会保障资金安全运行和实现保值增值。

第二十二条 建立台账管理制度。国土资源部门对辖区范围内的农用地实行动态管理，建立农村集体经济组织耕地面积数量变化台账，并做好相关统计工作；劳动保障部门建立被征地农民就业培训和社会保障台账；公安部门建立被征地农民户籍台账，并做好相关户籍管理工作。



第六章 就业培训



第二十三条 积极为被征地农民提供各类职业技能培训、职业技能鉴定、职业介绍、职业指导和就业服务，引导被征地农民转移就业。在劳动年龄段内有就业愿望且未实现就业的被征地农民，每人可享受一次职业技能培训、职业技能鉴定和职业介绍等就业服务补贴，具体标准可按省有关农民工技能培训政策执行，所需资金从专项资金中列支。



第七章 组织机构及职责



第二十四条 被征地农民就业培训和社会保障工作涉及面广，政策性强，操作难度大，各县市人民政府要加强组织领导，加大协调力度。要建立劳动保障、国土资源、财政、民政、农业、农经、公安、监察、审计等部门各司其职、分工协作的工作机制，成立被征地农民就业培训和社会保障工作联合办事机构，并在劳动保障部门设立被征地农民养老生活保障经办机构，安排工作人员，落实工作经费。

各级各有关部门要按照职责抓好相应工作落实。国土资源部门、公安部门和农经管理部门负责被征地农民名单的核定；国土资源部门负责补偿方案的制定报批和征地补偿费的计算及解缴工作；劳动保障部门负责被征地农民就业培训、参加城镇企业职工基本养老保险的被征地农民的参保缴费以及社会保障资金的发放，配合做好被征地农民名单审核工作；财政部门负责被征地农民就业培训和社会保障资金的管理工作，并设立资金专户；民政部门负责符合条件的被征地农民相关社会救助工作；监察部门负责被征地农民就业培训和社会保障工作的监督，以及违法违纪行为的查处；审计部门负责对被征地农民就业培训和社会保障费用收支情况的审计工作；农业部门负责根据相关部门提供的资料配合做好被征地农民名单的审核工作；被征地农民所在地乡镇人民政府、街道办事处应当积极配合，协助做好被征地农民就业培训和社会保障工作。



第八章 附 则



第二十五条 本办法自公布之日起施行。国家、省出台农村养老保险政策另有规定的，从其规定。