不动产利害关系人面对不当登记时的救济路径


——浅谈对《物权法》第十九条第二款的理解

笔者认为《物权法》第十九条第二款主要讲的是不动产登记机关登记错误后且不动产登记薄记载的权利人不同意更正时不动产利害关系人的救济路径，即一是利害关系人可直接申请登记机关变更登记，但既不可直接以登记机关为被告提起行政诉讼要求法院判决登记机关履行变更义务，也不可以登记机关为被告提起民事诉讼要求登记机关履行变更义务；二是利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷案由提起民事诉讼。当法院对登记的基础事实予以否定,并认定利害关系人享有物权后，利害关系人可以持法院对某种事实的认定的判决，请求登记机关对错误登记进行纠正，此时，如果登记机关依然不予变更登记，利害关系人可以登记机关不作为为由提起行政诉讼。

一、利害关系人不能直接提起行政诉讼

（一）当登记权利人不同意更正登记时，利害关系人要求更正登记实质就是要求登记机关对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实予以审查并作出否定性评价。然而，对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实，也就是该资料的真实性，登记机关在登记审查时无权审查，换句话说登记机关只是对资料进行常规性审查，即较严格的形式审查，其内容基本上是有规律的，比如处理房屋按婚姻法的有关规定，其爱人是否同意；或者处理房屋时，其它共有人未到场，是否办理了公证等．又比如房主将房屋赠与父母儿女或者房主称房屋是兄弟姊妹的，自己仅为其代名要求更名等有无逃债的行为，虽然这类更正登记是房主书面同意更正的，但登记机关仍然应对照原始登记资料核实或者要求申请者提供确凿证据、并审查确认后才能办理。但登记机关在登记确认时没有审查基础事实的行政行为，即对该资料进行实质审查后作出行政确认。因行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。也就是说，提起行政诉讼的前提之一是行政机关作出了相关的行政行为，综上，利害关系人不能就此提起行政诉讼。

（二）提起行政诉讼的前提之二是行政相对人提起诉讼时其受侵犯的某种权利是明确的。因为行政诉讼解决的是行政相对人的合法权益受到了行政机关或其工作人员的侵害后的一种法律救济制度，其中就隐含了这样的前提，行政相对人的权益是明确的，即享有什么样的权益对当事人而言是具体的。登记行为是明确权益的一种方式，尤其对不动产物权人而言。因登记机关在审查登记资料时虽对申请人提交的资料予以常规性审查，即依据申请人是否持有登记事由应具备的常规性资料，进而决定是否进行登记及怎样登记。此时，登记机关实行的是权利推定原则，即只要申请人提供了登记事由应具备的常规性资料，登记机关就确认申请人享有物权权利。当利害关系人与登记权利人就权属发生争议时，属物权权利归属不明，此时当事人首先应解决权属问题，即对登记申请人提交的常规性资料的真实性是否予以否定评价，这系民事审判管辖。这就要求利害关系人申请变更登记前，首先应变更登记权利人所提交的常规性资料的效力进行否定性评价，然后持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记。因此，利害关系人不能直接提起行政诉讼。当然，利害关系人持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记，如果登记机关不予更正登记，便可提起行政诉讼。同时，如果登记机关在审查申请人提交的资料未进行常规性审查便予以登记，对真正权利人造成损害时，登记机关应予赔偿。

二、利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼

不动产登记指登记部门应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。是国家允许申请人行使某项权利的证明，也就是说不动产登记行为是物权权利人行使权利的依据。从现有法律精神看不动产登记行为性质是行政行为。此时，利害关系人提起此类民事诉讼请求司法保护的是否定基于具体行政行为所产生的民事权利，这必然涉及到对登记行政行为的合法性进行的审查，然而，民事审判权不能直接对具体行政行为的合法性的效力作出认定，因为在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出行政行为违法，但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法，简而言之，利害关系人提起民事诉讼不利于其维护自身合法权益，与民事诉讼的目的不相吻合，因此，利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼。

三、利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼

利害关系人与登记权利人产生诉争，系双方对不动产物权的归属发生争议或者说是不动产的权利状态不明，需通过有权机关以法定的方式确认物权归属、明确权利状态，也就是说利害关系人与登记权利人的利益冲突的实质是确认不动产物权的归属和内容。确认物权的归属通常必须向人民法院提出请求，而不能实行自力救济。如果在法院提出请求，则当事人必须要提起确认之诉。所谓确认之诉，是指原告请求法院确认其与被告之间是否存在某种法律关系，或确认其是否享有某种民事权利的诉讼，这属民事诉讼管辖的范围。如果利害关系人认为自己的合法权益受到登记权利人的侵害，依据民事诉讼规则，可以向人民法院提起民事诉讼来维护自己的法益。根据最高人民法院公布的案由，结合本案实际应以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼。应当指出的是，法院作出的裁判，本身并不是权利的凭证，而只是变更登记的依据。当事人可以依据该裁判变更登记，但不能认为一旦裁判作出，其已经成为登记记载的权利人。

四、利害关系人申请登记机关变更登记是维权诉讼的非前置程序

本文所称非前置程序指利害关系人向登记机关申请变更登记程序不是利害关系人提起民事诉讼程序的必须的前提程序。当然，在申请人有充足的证据条件下，首先向登记机关申请变更登记，可以充分利用登记机构保存的原始登记资料的优势，从而比较快的解决纠纷，同时有利于节约司法资源。诉讼前置程序规定是国家通过法律规范对当事人的权利救济路径进行干预，即当事人未经前置程序而直接向人民法院起诉，人民法院不得受理。这对当事人权益的影响非常大，必须有法律的明文规定才能约束当事人。现有法律未明文规定利害关系人申请登记机关变更登记维权的前置程序，故利害关系人面对错误登记时可自由选择救济途径，即可以直接向登记机关申请变更登记，也可以直接以登记权利人为被告提起民事诉讼。

湖南省津市市人民法院田凌



上海市政府


上海市人民政府关于发布《上海市流动人口卫生防疫管理暂行规定》的通知
上海市政府


通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现发布《上海市流动人口卫生防疫管理暂行规定》，请认真按照执行。

上海市流动人口卫生防疫管理暂行规定
第一条 （目的和依据）
为了预防和控制传染病的发生和流行，保障人体健康，根据《中华人民共和国传染病防治法》及其实施办法的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 （定义）
本规定所称流动人口，是指非本市常住户口在本市居住的人员。
第三条 （适用范围）
本规定适用于本市的流动人口卫生防疫管理工作。
第四条 （管理部门）
上海市卫生局（以下简称卫生局）主管本市区域内的流动人口卫生防疫工作。区、县卫生局负责本区域内的流动人口卫生防疫工作。
市和区、县卫生防疫站按各自职责负责本区域内流动人口卫生防疫的业务指导、技术培训、质量控制、传染病监测以及疫情处理等工作。
各级人民政府有关职能部门应按照各自职责，做好流动人口卫生防疫工作。
第五条 （健康合格证件）
拟在本市居住三个月以上的流动人口，应当自进入本市之日起三个月内，凭居民身份证和本市公安机关颁发的《暂（寄）住证》，到现居住地的街道医院或乡（镇）卫生院申请在其《暂（寄）住证》上加盖健康状况验证章。
街道医院或乡（镇）卫生院自接到申请之日起十日内对申请人进行健康检查。对健康检查合格者，在其《暂（寄）住证》上加盖健康状况验证章（加盖健康状况验证章的《暂（寄）住证》，以下称健康合格证件）。禁止在不按规定检查或经检查不合格者的《暂（寄）住证》上加盖健康
状况验证章。
第六条 （健康检查）
街道医院或乡（镇）卫生院应当按照下列项目对流动人口进行健康检查：
（一）既往病史；
（二）胸部透视；
（三）肝、脾触诊；
（四）血吸虫、疟疾、丝虫病检测；
（五）肝功能检查；
（六）五月至十月间加作霍乱带菌检查。
市卫生局可视疫情，决定应当检查的其他项目。
第七条 （健康检查的复核）
流动人口对健康检查的结论有异议的，可自知道结论之日起七日内，向原健康检查的医疗保健机构的上级卫生行政管理部门申请复核。
医疗保健机构的上级卫生行政管理部门应当自接到申请之日起七日内，指定区、县级医疗保健机构，重新进行健康检查或复检。
经复核，原健康检查结果属正确的，其检验费用由申请复核人负担；原健康检查结果属不正确的，其检验费用由原健康检查的医疗保健机构负担。
第八条 （前置条件）
流动人口在本市申领蓝印户口、务工证或营业执照时，应当出示健康合格证件。
有关机关审批流动人口蓝印户口、务工证和营业执照时，应当查验其健康合格证件，并将审批结果通报流动人口现居住地的区、县卫生局。对无健康合格证件的，不予审批。
禁止任何单位和个人聘用或使用无健康合格证件的流动人口。
第九条 （医疗保健机构职责）
医疗保健机构对确诊患有下列传染病的流动人口（包括病原携带者），应当注销其健康合格证件，并通报原健康检查的医疗保健机构：
（一）活动性肺结核；
（二）疟疾；
（三）丝虫病；
（四）霍乱；
（五）传染性血吸虫病；
（六）传染性病毒性肝炎。
医疗保健机构对确诊患有前款所列传染病的流动人口（包括病原携带者），应当按规定给予正规全程治疗，同时做好疫情报告、流行病学调查和疫点处理。病人的治疗费用，由聘用或使用流动人口的单位和个人承担；未被聘用或使用的流动人口，除按本市有关规定执行外，治疗费用由
病人承担。
第十条 （病人义务）
被确诊患有本规定第九条第一款所列传染病的流动人口（包括病原携带者），不得在本市从事劳务活动，并应接受必要的隔离治疗。患者康复后，按本规定第五条申领健康合格证件。
第十一条 （用工单位的义务）
聘用或使用流动人口的机关、团体、企业、事业单位应当落实下列卫生防疫措施：
（一）开展卫生防疫的宣传教育。
（二）设立专（兼）职卫生管理人员，并督促下属部门指定卫生管理人员。
（三）提供饮食的场所符合《上海市食堂卫生管理办法》的规定。
（四）供应的生活饮用水，符合《国家生活饮用水卫生标准》。禁止将生产用水用作生活饮用水。以井水为生活饮用水的，水井附近三十米内应无传染源，并有专人严格消毒。生产现场提供符合卫生要求的足量的生活饮用水，且公用饮具必须消毒。
（五）聘用、使用流动人口一百人以上的，于用工之日起七日内，向用工单位所在地的卫生防疫站报告用工人数、人员来源、健康状况以及卫生设施、防疫措施。工作场所在不同地点的，分别向所在地卫生防疫站报告。
（六）生活和工作场所建有符合卫生要求的公用厕所。非水冲式厕所必须加盖、定期下药并及时清运粪便。粪便不得倒入或流入下水道和河流，防止污染环境。
（七）生活和工作场所建有符合卫生要求的垃圾箱（桶），并及时清运垃圾，保持环境卫生整洁。
（八）生活和工作场所的蚊、蝇、蟑螂、鼠类等病媒生物密度应严格控制，并达到规定的要求。
第十二条 （劳务中介服务机构的义务）
劳务中介服务机构在为流动人口介绍劳务之前，应当查验其健康合格证件。
禁止为无健康合格证件者介绍劳务。
第十三条 （个体工商户和户主的义务）
个体工商户在聘用、使用流动人口时，应当查验其健康合格证件。
为流动人口提供住宿的户主，在流动人口居住满三个月时，应当要求流动人口出示健康合格证件。
个体工商户和户主发现下列情形之一的，应及时报告流动人口现居住地的区、县卫生防疫站：
（一）无健康合格证件的；
（二）患传染病或疑似传染病的。
第十四条 （乡（镇）人民政府、街道办事处职责）
乡（镇）人民政府、街道办事处应当接受区、县卫生局的委托，对本区域内的用工单位、个体工商户、劳务中介服务机构和户主执行本规定的情况，进行监督检查。
第十五条 （免疫接种）
六周岁以下流动人口的监护人，应当及时携带被监护人到现居住地的街道医院或乡（镇）卫生院接受免疫接种。
街道医院和乡（镇）卫生院应当做好流动人口预防接种的建卡登记工作。
第十六条 （处罚）
对违反本规定的单位和个人，由市或区、县卫生局按下列规定予以处罚：
（一）对违反本规定第五条第一款的，责令其限期补办，并可处一百元罚款；逾期不补办的，处五百元罚款。
（二）对违反本规定第五条第二款的，按每盖一章处一千元的罚款。
（三）对违反本规定第八条第三款的，责令清退聘用或使用的流动人口，并对聘用、使用单位或个体工商户按每聘用或使用一人处一千元罚款。
（四）对违反本规定第十条的，处五百元罚款。
（五）对违反本规定第十一条第一款第三项、第四项或第五项的，责令限期改正，并处一千元以上二万元以下罚款。
（六）对违反本规定第十二条第二款的，按每人处五百元罚款。
违反本规定第十一条第一款第六项、第七项的，由环卫管理部门依照有关规定予以处罚。
违反本规定第十一条第一款第八项的，由爱国卫生运动管理部门依照有关规定予以处罚。
被罚款的单位可责令有故意或重大过失的工作人员或受委托的个人承担部分或者全部罚款费用。
第十七条 （卫生防疫管理人员的法律责任）
卫生防疫管理人员应当严格遵守法纪，秉公执法。对徇私舞弊、索贿受贿、枉法执行者，由其所在的单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 （处罚决定书和罚没单）
市或区、县卫生局对当事人作出行政处罚，应出具行政处罚决定书。收缴的罚没款，应开具市财政局统一印制的罚没款收据。
收缴的罚没款，按规定上缴国库。
第十九条 （妨碍职务的处理）
拒绝、阻碍卫生防疫管理人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 （行政复议和行政诉讼）
当事人对行政处罚决定不服的，可根据《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法申请行政复议或提起行政诉讼。
逾期不复议、不起诉又不履行处罚决定的，卫生行政管理部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请人民法院强制执行。
第二十一条 （参照执行单位）
有关进沪承接施工任务的外地建筑施工企业流动人口的卫生防疫管理，参照本规定执行。
第二十二条 （应用解释部门）
本规定的具体应用问题由市卫生局负责解释。
第二十三条 （施行日期）
本规定自一九九四年十月一日起施行。



1994年8月23日