齐齐哈尔市人民政府印发《齐齐哈尔市行政问责暂行办法》的通知
黑龙江省齐齐哈尔市人民政府
齐齐哈尔市人民政府印发《齐齐哈尔市行政问责暂行办法》的通知
齐政发〔2012〕53号
各县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，各直属单位：
现将《齐齐哈尔市行政问责暂行办法》印发给你，请认真遵照执行。
二○一二年七月二十四日
齐齐哈尔市行政问责暂行办法
第一章 总则
第一条 为了加强对行政机关工作人员的管理和监督，促进依法履行职责，提高行政效能，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律、法规，结合我市实际，制定本暂行办法。
第二条 市人民政府所属工作部门和县（市）区人民政府及其所属工作部门、乡镇人民政府、街道办事处，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织，行政机关依法委托从事公共事务管理的组织（以下统称行政机关）中从事公务的工作人员，不履行、违法履行、不当履行职责，损害公共利益和行政管理相对人合法权益，或者造成不良社会影响的，依照本办法予以行政问责。
第三条 行政问责应当坚持权责统一、公平公正、有错必究、教育与惩处相结合的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。
第四条 行政问责工作由政府统一领导，监察机关负责组织实施。
市和县（市）区监察机关，负责对干部管理权限内的行政机关领导干部以及其他工作人员行政问责的具体工作。 行政机关的监察机构或者指定的机构（以下统称行政机关行政问责机构），负责对本行政机关除本条第二款规定人员之外的其他工作人员行政问责的具体工作。
监察机关认为有必要时，可以直接办理同级行政机关行政问责机构或者下一级监察机关负责的行政问责案件。
第五条 监察机关在行政问责工作中应当履行下列职责：
（一）指导、监督同级行政机关行政问责机构和下一级监察机关的行政问责工作；
（二）研究行政问责工作中出现的重大问题，并向本级人民政府提出相应建议；
（三）受理、调查行政问责案件，并提出拟处理建议；
（四）统计、分析本行政区域的行政问责情况；
（五）本级人民政府交办的其他行政问责工作。
行政机关行政问责机构负责受理、调查本行政机关行政问责案件，提出拟处理意见，并接受同级监察机关的指导和监督。
第六条 市人民政府工作部门、县（市）区人民政府应当定期向市监察机关报告行政问责工作情况。
县（市）区人民政府工作部门和乡镇人民政府、街道办事处应当定期向县（市）区监察机关报告行政问责工作情况。
第七条 行政机关工作人员应当依法行政，自觉执行法律、法规、规章和上级的决定、命令、部署，确保政令畅通，提高行政效能，保障公民、法人和其他组织的合法权益。
第二章 行政问责情形
第八条 行政机关领导干部违反规定决策，或者决策失误，有下列情形之一的，应当予以问责：
（一）依法应当决策而不作出决策或者不及时决策，造成重大损失或者不良社会影响的；
（二）超越法定权限进行决策，造成重大损失或者不良社会影响的；
（三）未按规定程序进行决策，损害公共利益或者行政管理相对人合法权益的；
（四）作出的决策与法律、法规、规章、政策和上级的决定、命令相抵触，损害公共利益或者行政管理相对人合法权益的；
（五）决策失误，造成重复建设、资源浪费、重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏等严重后果或者不良社会影响的；
（六）发现决策错误、失误或者失当，不及时纠正、改正或者调整，造成重大损失或者不良社会影响的；
（七）其他违反规定决策或者决策失误的情形。
第九条 行政机关领导干部和其他工作人员不作为、乱作为、慢作为、假作为，有下列情形之一的，应当予以问责：
（一）对党和国家的路线方针政策，上级的指示、决定和命令不认真积极贯彻落实或者拒不执行的；
（二）缺乏开拓进取和勤政敬业精神，工作上不敢担当、不敢碰硬，经核实无公认的客观原因，工作久无起色甚至后退的；
（三）对需与相关部门协商办理的事项，不积极主动协商，或者协商不一致时不积极提出有效解决办法，或者有职责义务配合办理的部门，经多次协商衔接仍不配合办理，致使久拖不决的；
（四）对影响经济发展环境的行为不制止、不查处，对行政违法行为的投诉、举报不受理，对应当追究责任的行政行为不进行处理的；
（五）不履行或者不正确履行行政审批职责的；
（六）拒不执行人民法院生效的判决、裁定和行政复议机关生效的决定的；
（七）在招商引资工作中失职、渎职的，以及其他损害服务对象合法权益的行为；
（八）干扰企业正常生产经营活动，给企业造成重大经济损失或者不良社会影响的；
（九）在行政活动中滥用职权、超越法定权限或者违反法定程序实施行政行为，乱收费、乱罚款、乱摊派以及其他利用职权与民争利的；
（十）对行政管理相对人勒拿卡要，或者要求行政管理相对人接受有偿服务、购买指定商品以及承担其他非法定义务的；
（十一）截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金的；
（十二）对突发性、群体性事件应对不力，处置失当，导致事态恶化的；
（十三）对上级机关确定的工作目标、交办的事项和职责范围内应当办理的事项，无正当理由未能在规定时限内完成的；
（十四）瞒报、谎报、迟报、漏报公共突发事件、重大责任事故、重大疫情、灾情或者其他重要情况的；
（十五）执行上级机关的指示、决定、命令或者履行职责时， 弄虚作假，欺骗上级机关或者社会公众的；
（十六）其他不作为、乱作为、慢作为、假作为的情形。
第十条 行政机关内部管理和监督不力，有下列情形之一的，应当对行政机关相关领导干部及工作人员予以问责：
（一）办事效率低下，服务质量差，或者对群众反映的本行政机关工作中存在的问题不及时改进，造成不良社会影响的；
（二）未执行首问负责制、限时办结制等工作制度，损害行政管理相对人合法权益的；
（三）在政务公开中搞假公开，假承诺，引起企业和群众强烈不满的；
（四）对本地、本部门疏于管理，致使干部队伍中出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响的；
（五）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为或者不作为，引发群体性或者其他重大事件的；
（六）无正当理由或者不可抗因素，所在单位负债大幅增加，或者干部群众意见大、上访告状多、社会舆论评价差的；
（七）其他内部管理和监督不力的情形。
第十一条 行政机关工作人员违反行为规范，有下列情形之一的，应当予以问责：
（一）办事拖拉，敷衍塞责，对领导的指示和命令置若罔闻的；
（二）对行政管理相对人态度蛮横，故意刁难，或者因言行不文明导致冲突的；
（三）违反工作纪律，工作懈怠、纪律涣散，在工作期间从事与工作无关的活动，造成不良影响的；
（四）违反廉洁自律规定的；
（五）其他违反行为规范的情形。
第十二条 除本办法第八、第九、第十、第十一条规定的行政问责情形外，法律、法规、规章对行政机关工作人员行政问责情形另有规定的，按照有关法律、法规、规章的规定执行。
第三章 行政问责方式和适用
第十三条 行政问责的方式：
（一）责令限期整改；
（二）责令作出书面检查；
（三）责令公开道歉；
（四）通报批评；
（五）诫勉谈话；
（六）停职检查；
（七）调整工作岗位；
（八）引咎辞职；
（九）责令辞职；
（十）免职；
（十一）法律、法规、规章规定的其他问责方式。
本条前款规定的行政问责方式可以单独适用，也可以合并适用。
第十四条 对被问责对象，应当根据其行为性质、危害程度等因素确定情节轻重，分别作出如下处理：
（一）情节较轻的，给予责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评处理；
（二）情节较重的，给予诫勉谈话、停职检查、调整工作岗位处理；
（三）情节严重的，应当引咎辞职或者给予责令辞职、免职处理。
第十五条 有下列情形之一的，应当从重处理：
（一）拒绝改正错误的；
（二）隐瞒事实真相，干扰、阻碍行政问责工作的；
（三）对投诉人、检举人、控告人打击报复的；
（四）在两人以上共同犯错行为中起主要作用的；
（五）一年内被给予行政问责两次以上的；
（六）其他造成严重后果，按照规定应当从重处理的情形。
第十六条 有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处理：
（一）主动交代应予行政问责的行为的；
（二）积极配合调查或者有立功表现的；
（三）主动采取措施，有效避免或者挽回损失，消除不良影响的；
（四）其他按照规定可以从轻、减轻处理的情形。
第十七条 对行政机关工作人员的考核、任用、奖励、表彰应当考虑其被行政问责的情况。
受到行政问责的行政机关工作人员，取消当年年度相关的考核评优和评选先进的资格。
第四章 行政问责程序
第十八条 下列情形可以作为行政问责的案件线索：
（一）公民、法人和其他组织提出的附有相关证据材料的投诉、检举、控告；
（二）市委、市政府和上级机关的指示、批示；
（三）人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的问责建议；
（四）上级或者同级人大、政府开展执法监督检查中提出的问责建议；
（五）政务督查、政府绩效考核、政府法制、安全生产、审计、信访等部门或者机构在履行工作职责中提出的问责建议；
（六）司法机关提出的问责建议；
（七）新闻媒体曝光的应当予以行政问责的事件；
（八）其他行政问责的案件线索。
第十九条 市和县（市）区监察机关在日常监督工作中或者通过本办法第十八条所列案件线索，经初步核实，发现干部管理权限内的行政机关领导干部以及其他工作人员有行政问责情形的，应当向本级政府主要领导或者分管领导提出问责建议，经本级政府主要领导或者分管领导批准后启动行政问责程序；政府主要领导或者分管领导发现行政机关主要领导干部以及其他工作人员有行政问责情形的，可以直接决定启动行政问责程序。
第二十条 行政机关行政问责机构在日常监督工作中或者通过本规定第十八条所列案件线索，发现本行政机关工作人员有行政问责情形的，可以向本行政机关负责人提出问责建议，经本行政机关负责人批准后启动行政问责程序；行政机关负责人发现本行政机关工作人员有行政问责情形的，可以直接决定启动行政问责程序。
第二十一条 监察机关或者行政机关行政问责机构组成调查组对问责事项进行调查。调查人员不得少于两人。
第二十二条 调查人员与被调查人员有利害关系、可能影响公正处理的，应当按规定回避。
第二十三条 调查人员进行调查时，应当听取被调查人员的陈述和申辩，并予以记录。不得因被调查人申辩而从重问责。
第二十四条 被调查人员应当予以配合，如实说明情况。对于阻挠或者干扰调查工作情节严重的，监察机关或者行政机关行政问责机构可以建议政府或者有关机关，按照干部管理权限，暂停其职务。
第二十五条 调查终结，监察机关或者行政机关行政问责机构应当形成书面调查报告并提出拟处理意见，按照干部管理权限，提交本级政府领导或者本行政机关领导集体讨论后，作出给予行
政问责、免予行政问责或者不予行政问责的决定。
对于事实清楚、不需要进行调查的，行政问责决定机关可以直接作出行政问责决定。
第二十六条 依照本办法给予行政问责，需要作出书面行政问责决定的，由监察机关或者行政机关行政问责机构起草行政问责决定书，载明下列内容：
（一）被问责人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；
（二）经查证应当予以行政问责的事实；
（三）行政问责方式和依据；
（四）不服行政问责决定的申诉途径和期限；
（五）行政问责决定机关的名称、印章和作出决定的日期。
第二十七条 行政问责决定机关应当自作出行政问责决定之日起3日内将行政问责决定书送达被问责人员及其所在单位。
行政问责处理结果应当在一定范围内公开。被行政问责的行为造成不良社会影响的，其行政问责处理结果应当向社会公开。
第二十八条 被问责人员同时违反政纪应当给予行政处分的，由监察机关或者有关机关依照相关规定处理；违反党纪的，移送纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第五章 申诉
第二十九条 被问责人员对行政问责决定不服的，可以自收到行政问责决定书之日起30日内向作出行政问责决定的机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。
申诉期间不停止原行政问责处理决定的执行。
第三十条 被问责人员受到错误问责的，作出行政问责决定的机关应当及时纠正；造成名誉损失的，应当在公布行政问责决定的范围内恢复名誉、消除影响。
第六章 附则
第三十一条 对经市或者县（市）区人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员予以停职检查、调整工作岗位、责令辞职、免职处理或者引咎辞职的，按照有关法律规定的程序办理。
第三十二条 本办法自发布之日起施行。
从本案看事实婚姻离婚与解除同居关系的区别
黄登雄
[案情]
原告乙女（1968年生）与被告甲男（1954年生）经人介绍认识于1986年按农村习俗举行了婚礼，乙女嫁到甲男家开始同居生活。后乙女将自己的户口迁往甲男户口所在地，双方于1991年生育一个儿子，于1995年生育一个女儿，两个子女均已落户，且在户口簿上登记甲乙为夫妻，但双方一直未办理结婚登记手续。甲男有祖遗土木结构房屋四间，1997年甲乙双方共同出资出力将其中两间拆除翻建为两间砖混结构房屋，产权仍登记在甲男名下。同居期间双方没有财产归属约定。2006年，乙女以双方感情不和为由向人民法院起诉分割同居期间财产并解决子女抚养权问题，要求判决将同居期间建盖的砖混结构房屋两间归其所有，两个子女跟随乙女生活，抚养费由其自己承担，起诉案由明确为：同居期间财产分割及子女抚养权纠纷，被告甲男答辩应诉亦认为与乙女系同居关系，并同意解除同居。经法院征求子女意见，两个子女均表示愿意随母亲一起生活。
[问题]
1、本案应按同居关系还是按事实婚姻进行审理？法院可否依职权主动认定为事实婚姻？同居关系与事实婚姻的当事人在诉讼权利上有何不同？
2、认定为同居关系或事实婚姻关系对认定同居共同财产或事实婚姻夫妻共同财产有何影响？本案所涉房屋是否属于同居期间共同财产或夫妻共同财产？如果双方出资出力建盖的砖混结构房屋并非将甲男的祖遗房屋翻建，而是在甲男祖遗的空地基（拥有集体土地建设用地使用权）上建盖，该房屋的归属又当如何认定？
3、子女抚养问题如何处理？
[争议]
关于第一个问题存在两种看法：
一种看法认为，本案男女双方在1994年2月1日前年龄均已超过结婚年龄，没有禁止结婚的情形，符合结婚实质要件，根据《婚姻法》解释一第五条第一项的规定，应当认定为事实婚姻，按事实婚姻进行审理；
另一种看法认为，事实婚姻作为同居关系的一种特例，《婚姻法》解释一第五条的规定应理解为将同居关系认定为事实婚姻进行审理应符合主观、客观两个要件。（1）客观要件：１９９４年２月１日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前，以夫妻名义共同生活的男女双方已经符合结婚实质要件；（2）主观要件：原告起诉时要求离婚，或者原告起诉时要求解除同居关系而被告认为是事实婚姻要求按离婚纠纷进行审理，亦即至少须有一方主张按离婚纠纷进行审理。符合这两个要件，法院才能将同居关系认定为事实婚姻进行审理。本案中虽然原、被告之间的同居符合认定为事实婚姻的客观要件，但因为原告按同居关系起诉，起诉案由明确为：同居期间财产分割及子女抚养权纠纷，被告也认为是同居关系，并按解除同居关系答辩应诉，显然双方均只把这一段生活经历作为同居，主观上不愿作为事实婚姻对待，因此，法院不应主动将该同居关系认定为事实婚姻，而应直接按同居关系进行审理，并对子女抚养和同居财产进行分割处理，因为人民法院提倡和保护的是合法婚姻，对双方均不愿将同居关系上升为事实婚姻进行审理的，应当直接按其双方意愿解除同居关系，并处理子女抚养和同居财产分割问题。
本文作者赞同第二种看法。
同居关系与事实婚姻在诉讼权利上具有很大的区别，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》第一条的规定：“当事人起诉请求解除同居关系的，人民法院不予受理。当事人因同居期间财产分割或者子女抚养纠纷提起诉讼的，人民法院应当受理。”以及《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》的精神，当事人自愿解除同居关系并就同居期间财产分割及子女抚养纠纷提起诉讼的，人民法院应当然同意解除并就同居期间财产分割及子女抚养纠纷进行审理。按照《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》第七条的规定，对于不符合事实婚姻客观要件的同居关系，应一律判决予以解除，显然应当不允许原告撤诉；但对于符合事实婚姻客观要件的同居关系，在审理期间是否允许原告撤诉及和解，法律没有作出明确规定，起诉是原告的权利，原告申请撤诉及达成和解也应当是被允许的。而事实婚姻则与登记婚姻基本具有相同的权利和义务。
关于第二个问题，认定为同居关系或事实婚姻关系对认定财产有较大的影响。事实婚姻与经登记的婚姻关系一样实行无约定条件下的法定夫妻共同财产所有制，如无约定，凡在婚姻关系存续期间取得的财产，只要不能证明是个人财产，均应认定为夫妻共同财产；同居关系其本质属于合伙，如无约定，虽在同居期间取得但登记在一方名下的财产，只要不能证明是共同所有的，均应认定为个人财产。因此，本案中对于仍然保存的两间土木结构房屋，因属被告甲男的祖遗房产，是甲男的婚前个人财产，因此现在解除同居关系或离婚时仍属甲男的个人财产，这并无疑意。但对于经过翻建后的两间砖混结构房屋，则有不同的看法。一种看法认为，该翻建房屋是甲男与乙女在同居期间共同出资出力建盖，应属于双方同居期间共同财产；另一种看法认为，《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》（一九九三年十一月三日）第１２条规定：“婚后８年内双方对婚前一方所有的房屋进行过修缮、装修、原拆原建，离婚时未变更产权的，房屋仍归产权人所有，增值部分中属于另一方应得的份额，由房屋所有权人折价补偿另一方；进行过扩建的，扩建部分的房屋应按夫妻共同财产处理。”新修订的《婚姻法》修正了满8年婚前个人财产转化为夫妻共同财产的规定，婚前个人财产不能随时间而自然转化为夫妻共同财产，根据该条规定的精神，该两间翻建的砖混结构房屋的产权应仍归被告甲男，比土木结构房屋增值部分的价值为两人共有，属于乙女的份额由甲男给予补偿。本文作者同意第二种看法。如果两间砖混结构房屋不是将老房子进行翻建，而是在甲男的祖遗空地基上建盖，则该翻建房屋应属于双方同居期间共同财产。
关于第三个即子女抚养问题，子女无论跟谁一起生活，抚养费均应由父母共同承担，这一点毫无争议。但对于应判决子女跟谁一起生活存在一定的争议，一种意见认为，本案男孩已达15岁，女孩已达11岁，均已属于限制民事行为能力人，根据《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》（一九九三年十一月三日）第５条规定：“父母双方对十周岁以上的未成年子女随父或随母生活发生争执的，应考虑该子女的意见。”，由于两个子女均表示愿意随母亲一起生活，不愿与父亲一起生活，因此，本案两个子女均应判归随母亲乙女一起生活；另一种看法认为，鉴于本案男方年龄已较大（已达52岁），应考虑父亲的身份利益及将来的养老问题，子女的意见只能作为参考，不能完全按子女的意见判决，应将男孩判归随父亲一起生活，以便培养父子之间的感情，促进现在抚养子女与将来赡养父母的自愿性。
[法院裁判]
本案在审理过程中，可能法官考虑到原告作为农村妇女请人代书诉状，不很清楚按同居期间财产分割及子女抚养纠纷起诉与按离婚起诉之间的区别，因此法官行使释明权向原告说明其双方的同居关系已符合事实婚姻条件，征求是否变更诉讼请求为离婚，原告同意变更诉讼请求为离婚，故而按事实婚姻进行审理，较公平地维护了女方的合法权益。审理中因原、被告双方自愿和好，原告乙女申请撤诉，法院经审查后准许原告撤诉结案。