财政部


财政部关于印发《自主创新产品政府采购预算管理办法》的通知

财库[2007]29号


　　党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，各集中采购机构：

　　为贯彻落实《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉若干配套政策的通知》（国发[2006]6号），实施促进自主创新的政府采购政策，根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国预算法》，财政部制定了《自主创新产品政府采购预算管理办法》。现印发给你们，请遵照执行。

　　附件：自主创新产品政府采购预算管理办法

　　中华人民共和国财政部

　　二○○七年四月三日

　　

　　第一章　总则

　　第一条　为贯彻落实《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉若干配套政策的通知》（国发[2006]6号），实施促进自主创新的政府采购政策，根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国预算法》，制定本办法。

　　第二条　国家机关、事业单位和团体组织（以下统称采购人）用财政性资金采购自主创新产品的活动，适用本办法。

　　本办法所称自主创新产品是指纳入财政部公布的《政府采购自主创新产品目录》（以下简称目录）的货物和服务。目录由财政部会同科技部等有关部门在国家认定的自主创新产品范围内研究制订。

　　第三条　采购人在政府采购活动中，应当优先购买自主创新产品。

　　第四条　采购人在编制年度部门预算时，应当按照目录的范围编制自主创新产品政府采购预算，标明自主创新产品。

　　自主创新产品政府采购预算是对政府采购预算的补充和细化，是部门预算的有机组成部分。

　　第五条　采购人应当在坚持严格控制支出的原则下，从严从紧编制自主创新产品政府采购预算，确保预算的真实性和完整性。

　　第六条　各级财政部门在部门预算审批过程中，在采购项目支出已确定的情况下，应当优先安排采购自主创新产品的预算。

　　第七条　各级财政部门依法负责指导采购人编制自主创新产品政府采购预算，并对预算执行情况进行监督。

　　第二章　预算编制

　　第八条　自主创新产品政府采购预算与政府采购预算同时在部门预算中编报、同时审批。

　　第九条　各级财政部门在编制年度部门预算的通知中，要明确提出自主创新产品的政府采购预算编制要求。采购人根据要求编制本部门自主创新产品政府采购预算。

　　第十条　各级财政部门应当在部门预算的相关表格中增加反映自主创新产品政府采购的内容，随同编制年度部门预算的通知一并下发。

　　第三章　预算执行

　　第十一条　各主管部门应当自财政部门批复部门预算之日起40个工作日内，严格按照批准的自主创新产品政府采购预算编制自主创新产品政府采购计划，报财政部门备案。

　　自主创新产品政府采购计划与政府采购计划同时编制，并单独列明。

　　第十二条　采购人应当严格按照自主创新产品政府采购预算和计划进行采购。

　　政府采购预算未列明自主创新产品而在实践中采购自主创新产品的，应当补报自主创新产品政府采购预算。

　　第十三条　对采购人在预算执行过程中因购买自主创新产品确需超出采购预算的，应当按规定程序申请调整预算。

　　第十四条　自主创新产品政府采购资金支付按财政国库集中支付有关规定执行。

　　第十五条　各级财政部门应当将自主创新产品政府采购预算执行情况纳入预算支出绩效考评范围，在共性考评指标的经济和社会效益指标中，增加采购自主创新产品因素。

　　第十六条　各级财政部门应当研究建立采购自主创新产品奖惩制度。

　　第四章　监督检查

　　第十七条　各级财政部门在预算审核过程中，应当督促采购人编制自主创新产品政府采购预算，并加强审核管理。

　　对应当编制而不编制自主创新产品政府采购预算的，财政部门应当责令其改正。

　　第十八条　各级财政部门负责对自主创新产品政府采购预算编制和执行的监督检查。监督检查的主要内容有：

　　（一）采购人编制自主创新产品政府采购预算和计划的情况；

　　（二）采购人按批准的自主创新产品政府采购预算执行的情况；

　　（三）采购人在自主创新产品政府采购预算执行中，落实优先购买自主创新产品政策的情况。

　　第十九条　对于列入自主创新产品政府采购预算的项目，其采购结果为非自主创新产品的，采购人应当向财政部门作出书面说明。

　　第二十条　对采购人未编报自主创新产品政府采购预算和计划，或不按预算采购自主创新产品的，财政部门视情况可以拒付采购资金。

　　第五章　附则

　　第二十一条　本办法由财政部负责解释。

　　第二十二条　本办法自发布之日起施行。

　　随着我国市场经济的发展与繁荣,经济领域的违法犯罪行为呈高发态势,日渐增多。为有效打击此类违法犯罪行为,维护经济发展安全,我国立法机关通过对刑法的修正和解释,逐步扩大了刑法在经济领域的适用范围,将更多经济违法活动划为刑法的调整对象。骗取贷款罪作为刑法“扩张”的成果之一,于2009年“入刑”,但是目前骗取贷款行为在我国仍大量发生,其不但扰乱了我国金融管理秩序,还直接影响到我国经济运行安全,因此正确理解、运用现行法律,打击处理此类犯罪问题,对维护社会金融秩序稳定,促进经济社会又好又快发展,将起到积极的现实意义和深远的社会影响。　　　

　　基本案情:　　　　

　　2012年5月2日,阳原县公安局经侦大队接到该县信用合作社举报:其单位工作人员在对贷款户龚某、张某、徐某和马某等人清收贷款时,发现龚某、张某、徐某和马某所贷出的资金并非其自己使用,实际使用人均为张利(化名),导致上述四笔贷款本金共计壹佰肆拾万元无法收回,张利有骗取贷款的嫌疑,请予以查处。经依法侦查查明,犯罪嫌疑人张利(化名)在2009年5月至2010年7月期间,骗取或借用龚某、张某、徐某和马某等人身份证、户口本、结婚证等证件,用上述人的名义、以上述人做煤炭、钢铁生意为由,同时提供虚假的财产证明和虚假的保证人情况,从阳原县某乡信用社贷款共计壹佰肆拾万元供自己使用。另外,犯罪嫌疑人张利用其本人的名字,在提供虚假的财产证明和虚假的保证人情况下同样在阳原县某信用社贷款肆拾万元。上述贷款共计壹佰捌拾万元,经阳原县信用社工作人员多次催要,张利(化名)至今未归还。

　　案件带给我们的思索:

　　一、骗贷罪是否要以金融机构的实际损失为构成要件

　　在审查起诉此案中,办案人员对骗取贷款罪是否要以金融机构造成损失为必要条件产生了分歧:1、有办案人员认为“根据最高人民检察院、公安部于2010年5月出台的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第二十七条规定,凡以欺骗手段取得贷款等数额在一百万元以上的,或者以欺骗手段取得贷款等给银行或其他金融机构造成直接经济损失数额在二十万元以上的,或者虽未达到上述数额标准,但多次以欺骗手段取得贷款的,以及其他给金融机构造成重大损失或者有其他严重情节的情形,应予立案追诉”,即“一定的数额”或“一定的损失”都可以是认定骗取贷款罪的前提,“实际损失”不是骗取贷款罪的必然性要件。2、另有有办案人员认为 “行为人仅仅骗贷数额在一百万元以上,或者多次骗贷,却并未给银行或其他金融机构造成实际损失,亦未利用贷款进行任何非法活动,那就明显属于一般的市场背信行为,未给金融管理秩序造成实际危害,并未触犯刑法第一百七十五条之规定,因此不应以该罪追究刑事责任”。

　　对上述两种观点,作者认为第一种更为合适,理由如下:

　　首先,在立法原意上,全国人大的立法草案中已经说明,设立该罪的目的在于惩罚那些以虚构事实、隐瞒真相等欺骗手段,骗取银行或其他金融机构的贷款,危害金融安全的单位和个人。一方面骗贷的原因多是因为贷款人的资信存在问题,无法通过正常的贷款审查程序,而“资信”又是评价贷款人还款能力的重要指标,贷款人不真实的资信,无疑会增大银行贷款和利息的回收风险,具有当然的社会危害性,并且贷款数额越大,回收风险也就越大,社会危害性也就越大;另一方面行为人骗贷行为本身已经危害到了国家的金融管理秩序,在该类违法犯罪行为日益增多和严重的今天,“骗贷数额较大”的行为人理应受到刑罚的惩戒。为此“追诉标准”中的“骗取贷款100万元以上”的行为,即便没有给银行造成实际损失,也应当成为骗取贷款罪的打击对象;

　　其次,骗取贷款罪有对贷款诈骗罪进行补漏的作用,即对那些有证据证明其贷款是以欺骗手段骗取金融机构的审贷程序通过,但无证据证明其对贷款具有“非法占有”目的的单位和个人进行惩罚,贷款诈骗罪中的“诈骗数额”也未必就是损失额,还有可能被追回,但即使被追回,诈骗人一样要面临刑罚。如果不对“骗取贷款数额巨的”进行处罚,无疑会使这一罪名的补漏作用大打折扣。

　　二、“借新还旧”行为对骗贷罪数额认定的影响

　　借新还旧,又被称为“转据”,是指贷款到期后不能按时收回,又重新发放贷款用于归还部分或全部原贷款的行为。在目前检察机关办理的骗取贷款案中,“借新还旧”现象普遍存在,司法实践中,由于“骗取贷款”的人普遍资信程度较差,贷款到期后要么无力偿还本息,要么想继续使用贷款,而银行或贷款人都有可能会提出借新还旧的要求,在“借新”的贷款审查中,往往会继续使用或沿用第一次骗取贷款时所使用的虚假材料。那么,这时的骗贷数额应如何计算?是按第一次骗贷的数额计算,还是按借新还旧的多次贷款中数额最大的一次计算,抑或将多次贷款额累加计算?　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　作者认为,应当以“行为人第一次骗贷的数额”作为骗取贷款罪的犯罪数额。这是因为,社会危害性的大小,是我们考虑是否给予刑罚以及刑罚轻重的重要指标。而骗取贷款罪的犯罪客体,是国家的金融管理秩序和银行或其他金融机构的贷款、票据承兑、信用证、保函等的安全。“借新还旧”是当下商业银行为调低不良贷款率,完善担保和弱化贷款风险的一种普遍操作手法。虽然“借新还旧”也在业界存在争议,认为其很可能会产生更大的贷款风险。但至今为止,相关法规并未有禁止“借新还旧”的规定,因此,我们现在还不能说“借新还旧”行为危害国家的金融管理秩序的程度,达到了刑罚的适用要求。此外,对于银行来说,贷款人多次的“借新还旧”,实质上其所使用的贷款基本上并未发生变化,只是延长了使用时间而已,社会危害性并未有更大的加深。如果累加计算,势必有违刑法的罪责相适应原则。

　　三、金融机构的“贷款风险”管控制度缺陷

　　在对上述案件审查起诉过程中,我们发现基层信用社个别主任、信贷员职业道德低下,贷款制度形同虚设,违规操作现象较为突出。表现在贷前调查闭门造册,贷时审查草率了事,贷后检查疲于应付,其背后甚至存在着信用社员工及其管理层的犯罪行为。基层信用社的领导或信贷员之所以这样做,多是有利益驱动,这种利益的驱动表现在接受当事人的吃请和好处,或者借款人通过领导人打招呼及人情关系等。当这样的“违规贷款”被发放之后,由于贷款人先天“资信”低下,使得此类贷款多数无法收回,最终造成国家贷款的重大损失。原本,金融机构内部对“贷款风险”的管控应成为预防骗取贷款犯罪的利器,然而现有制度并未起到其应有之用,某种程度上讲有时甚至成为犯罪的“帮凶”。为此,建议信用社设立专职风险内控管理部门,加强员工的思想政治教育和法制教育,堵塞漏洞,强化管理,切断骗取贷款犯罪发生的源头。

　　四、“借新还旧”现象普遍存在可能酝酿着金融机构巨大的经营风险

　　在办理上述案件时,作者发现“借新还旧”现象不仅只是存在于骗取贷款犯罪中,在其他金融机构合法发放的贷款中,“借新还旧”现象也是大量存在。作为商业银行在贷款的发放和收回过程中经常采用的操作方式,这种“借新还旧”的形式,表面上看信用社的贷款合理,不仅扩大了贷款规模,而且还收回了贷款,但实际上已形成巨大的风险。借新还旧行为在某种程度上掩盖了信贷资产质量的真实状况,推迟了信贷风险的暴露时间,沉淀并累积了信贷风险,一旦有此类贷款大户“搁浅”,势必会影响金融机构的资金流转,造成支付困难,形成金融风险。

　　此外,现今的金融监管机构在发现银行出现违规贷款时,往往以结果论,并以此对金融机构的主要负责人和分管负责人进行问责,所以当出现违规发放贷款的问题,基层信用社往往会捂盖子,不愿将其暴露出来,并对违法发放贷款的存在避而不谈。可以这样说,金融机构内部不合理的问责、考核机制,成为促使“借新还旧”现象大量存在的因素,亟待完善。

　　五、“冒名顶名”贷款行为严重困扰了骗取贷款案的审查起诉工作,急需明确答复和尽快解决　　　

　　所谓“冒名顶名”贷款,是指在金融借款业务中,名义贷款人和实际使用人不一致,有的是“顶名”,即名义贷款人明知实际贷款人使用自己的身份贷款,出于亲朋好友帮忙、上下级关系等原因,默许实际借款人借款;有的是“冒名”,即名义借款人对借款全然不知,是实际使用人冒用他人名义借款的。近年来,“冒名顶名”贷款造成的不良贷款较多,每个基层信用社都存在这样的问题,已经严重影响了县信用联社信贷资产的质量。同样,大量“冒名顶名”贷款纠纷案件的出现,给检察院审查起诉工作带来了更多困难,骗取贷款案件数量多、涉案金额大、争议大,审查起诉难度原本就大,再加之“冒名顶名”贷款行为的出现,使得检察机关在认定贷款是否是被“骗取”以及多少贷款是被“骗取”时产生困难,例如,审查起诉中犯罪嫌疑人往往以被“冒名顶名”人知道或同意其使用“冒名顶名”人的姓名贷款为由进行辩解,否认自己的行为属于骗取贷款的范畴,而证明被“冒名顶名”人对犯罪嫌疑人的贷款行为同意或不知情的证据又极其难取;另一方面在涉及到民事部分时,信用社因其与犯罪嫌疑人(实际借款人)之间并无契约上的权利义务关系,又怕承担审批贷款的责任,故坚持被“冒名顶名“人(名义上的借款人)就是被告,而被“冒名顶名“人以其不是实际借款人,未拿到贷款等为由提出抗辩,双方争议较大。因此,为了更好的查办此类骗取贷款案,司法解释需9要对骗取贷款罪进作进一步的阐述。

　　(作者系河北省阳原县人民检察院副检察长)