侦查监督的界定与运作
冯春明

[内容提要] 侦查监督系指监督机关对刑事侦查行为实施法律控制。在我国，由于刑事诉讼法将刑事立案作为一个独立的诉讼环节，因此检察机关的侦查监督工作可分为两个部分：刑事立案监督和刑事侦查活动监督。前者是在侦查权的发动以及侦查程序的开启上实施的监督，而后者则是就立案后的侦查过程实施法律监督。立案监督问题既是一个法律问题，又是一个程序问题，凡符合立案监督条件的案件均应纳入立案监督的范围，立案监督活动同其它法律活动一样，始终贯穿着对公平正义的价值追求。刑事侦查活动的监督，是指人民检察院对公安机关等侦查机关的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督，其目的是确保侦查活动的正常进行，以维护司法公正。侦查监督活动是检察机关法律监督权得以实施的具体体现。本文拟以立案、侦查监督活动中存在的问题为切入点，对英美法系、大陆法系以及我国的警检关系的优缺点进行比较分析，以探寻构建具有中国特色的侦查监督机制之途径。


刑事侦查活动是刑事诉讼活动的重要组成部分，在刑事诉讼过程中，侦查活动的极易损权性决定了刑事侦查监督的必要性和重要性。为了维护司法公正、有效地惩罚犯罪和最大限度地保护人权，我国《宪法》第129条赋予了检察机关法律监督的职权，《刑事诉讼法》第87条亦进一步明确规定了检察机关在侦查监督活动中的立案监督权。但是，目前我国检察机关侦查监督机制的运行，尚处于磨合阶段，有许多尚待梳理、完善之处。因此，笔者拟以立案、侦查监督活动中存在的问题为切入点，就侦查监督的界定与运作做一探析。
一、立案、侦查监督活动中存在的问题
目前，我国的司法实践中，由于公安机关在行使侦查权时存在很大的自由裁量权，作为法律监督机关的人民检察院，在行使立案、侦查监督职责时的难度非常之大。同时由于现有监督制度的缺失、监督权限的困锁，加之法律监督价值取向的过于理想化，导致各地程度不同的存在监督的形式化、空洞化，以致出现监督不力、纠正违法不到位，及由于过分强调监督的数量而出现监督质量不高、不应当监督的案件被监督，应当强化监督的案件得不到有效监督的情况。
（一）立案监督活动中存在的问题
《刑事诉讼法》第87条规定，“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”由此可见，我国检察机关立案监督的对象仅限于有立案侦查职责的公安机关。但实践中我们发现，公安机关的立案活动是有其局限性的，如行政执法部门查处的违法案件中，已涉嫌犯罪的案件，由于行政执法部门未依法移交立案，公安机关则难以启动立案程序。另外，目前的立案监督活动还存在获取立案监督线索难度大和立案监督的范围过宽、过乱的问题。如检察机关在立案监督活动中，对负有立案职责的公安机关所掌握的接警记录、相关案卷，缺少查阅、调取的法律依据，以及由于对立案监督界限的模糊认识，司法实践中时常出现对公安机关尚未发现犯罪事实，本属于侦查监督部门新发现的案件线索，不该实行立案监督的案件，却启动立案监督程序等问题。
由于出现不该监督而监督的情况，致使立案监督的数量上升、质量下降，甚至导致公安机关对立案监督效果的质疑，致使侦查监督部门将立案监督的范围局限在对“重大案件和社会反映强烈的案件”的监督上，从而又使众多应当实行立案监督的案件得不到有效监督。
立案监督问题既是一个法律问题，又是一个程序问题，凡符合立案监督条件的案件均应纳入立案监督的范围，立案监督活动同其它法律活动一样，始终贯穿着对公平正义的价值追求。笔者认为：立案监督过程中出现上述情况，是我们对“立案监督”实质内涵理解认识上的偏差所致。因为《刑事诉讼法》第87条规定的应当进行立案监督的案件，已经明确的界定在“应当立案而不立案”的范围，刑事诉讼法赋予检察机关立案监督权的目的，就是为了从根本上解决公安机关“有案不立”、“不破不立”等“不作为”或枉法不追诉的问题，其监督范围并不是仅限于“重大案件和社会反映强烈的案件”范围之内。若仅将立案监督限定在“重大案件和社会反映强烈的案件”范围之内，公平正义的价值追求将难以实现。同样将不应当实行立案监督的案件纳入立案监督的范围，也势必引起立案监督的混乱，甚至导致对人权的侵犯。
（二）侦查监督活动中存在的问题
目前，侦查监督过程中，通过审查批捕、提前介入的监督方式尽管取得了一定的效果，但其局限性是明显的。一是审查批捕过程中的监督仅限于公安机关提请批准逮捕的案件，其他案件难以纳入侦查监督的视野；二是由于审查批捕过程中的监督带有明显的滞后性，侦查机关侦查活动中的违法行为，一般不会自案卷中得到反映，因而导致监督活动的被动性。另外，批捕后由于缺乏跟踪监督的措施，使侦查监督活动事实上处于失控状态；三是介入侦查带有局限性和盲目性，所谓局限性系指侦查监督部门“介入侦查”线索来源的局限性，因为决定是否提前介入的第一手材料，大多来源于公安机关拟提请批准逮捕的重大疑难案件。所谓盲目性系指侦查监督部门，在尚不掌握公安机关立案底数和案件性质及强制措施适用的情况下，导致“介入”方向的盲目性。四是法律对“介入侦查”缺乏明确的具有可操作性的规定，如介入后如何引导侦查、如何实施监督，及监督的程序、措施等均未有明确的规定，致使检察机关的介入流于形式；五是现行法律对侦查监督权缺乏硬性的规定，即使发现侦查机关的活动中有违法行为也难以得到纠正，如公安机关对检察机关已经批准逮捕的犯罪嫌疑人变更逮捕措施不当的，检察机关缺乏予以纠正的程序和权力。《刑事诉讼法》第73条规定:“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”因此，接到通知的人民检察院即使发现公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施不当，也无能为力，即使检察机关事后发《检察建议》予以纠正，但为时已晚，更何况《检察建议》仅是建议而已，缺乏法律的约束力。再如公安机关立案后无法定理由终止侦查的，侦查监督机关亦无硬性措施依法予以重新启动侦查程序。
传统的审查监督模式，尽管可以监督公安机关侦查活动中存在的问题。但该监督模式仅局限于公安机关移送的案件，而且是事后监督，在有些方面已经于事无补。而且就监督的内容而言，也是很不全面的，受制于案件审查的局限性。如侦查人员在侦查活动中“有无徇私舞弊，放纵、包庇犯罪”、“有无利用职务之便谋取非法利益”、“有无不应当撤案而撤案”、“有无刑讯逼供、违法取证”，是否存在“无法定理由立案后终止侦查”的情形等，难以实施有效的监督。
另外，就司法实践而言，侦查监督的运作及其效果，还取决于法律对检警关系的定位以及检警之间对检警关系的认识、理解和把握。
二、侦查监督活动中的检警关系
侦查监督涉及检察权与侦查权之间的运作、协调关系，即检警关系。当前世界上存有以下几种模式。
（一）检警结合模式。在这一模式下，检察官对司法警察享有领导权、指挥权，检察官主导案件的侦查程序。这一模式为传统的大陆法系国家所采用，目前以法国、德国为主。法国《刑事诉讼法》规定，“司法警察职权，由本篇所指定的官员、公务员和行政职员在共和国检察官的领导下进行”。在德国，侦查始终被认为是检察官的职权，司法警察只是检察官的辅助机构，其《刑事诉讼法》第160条规定由检察机关主导侦查程序；第163条规定，警察在侦查过程中，只能作出“不允许延误的决定”，对自己的侦查结果应“不迟疑地”送交检察机关，由检察机关进行进一步侦查。
在该种模式下，侦查权就是检察机关本身所具有的职权，故而侦查监督就不会以外部形式表现出来。其优势在于使国家行使追诉权享有极大的主动性，从而让检察官参与并指挥侦查活动，以达到使检察官准确地作出是否予以起诉的目的，体现了诉讼过程的合理性、便捷性。缺点在于检察官对案件不可能事必躬亲，不能参与并指挥每件案件的所有侦查活动，有时的决策不一定正确，影响了警察的侦查积极性。
（二）检警分立模式。为英美法系国家所采用。检察机关不介入侦查程序，不对案件的侦查活动进行指挥。对侦查机关的影响甚微，例如检察机关认为被移送的案件证据不充分时，可以要求补充侦查，如果警察机关不同意补充侦查，检察机关不能干涉这种自由裁量权，予以制裁的方式只是结束案件的诉讼。明确区分侦查权和起诉权是英国皇家检察院赖以建立的原则之一。①美国、加拿大也基本采用此制度。
该种模式可以充分发挥侦查机关侦查活动的独立性和积极性，同时也使得检察官对案件的审查更为客观，缺点是难以实现诉讼过程的公正快速实现，妨碍国家追诉权正确有效地行使。检察官难以了解案件的真实情况，只能在侦查机关提供的案件材料和证据基础上决定是否起诉。为改变检察官没有侦查权、监督权的被动局面，在最近的司法改革中，检察机关开始向警察部门派遣律师，以便在收集证据上向侦查人员提出建议，但只是具体的司法实践探索，没有立法规定。由此可以发现，该种检警模式下，因侦查权与检察权互不干涉，检察机关无法客观对侦查活动进行有效监督。
（三）检警混合模式。混合模式是检警结合和检警分立的结合体。目前以日本为这一模式的典型代表。日本法律规定，在侦查程序中，检察机关和警察应相互协助；同时在侦查程序中，检察官是具有参与权和指挥权的。因此，在该种模式下，是不存在侦查监督的。这种模式能很有效地避免前两种模式的弊端。在侦查案件中，总体上保障检察官的主导作用和地位，又在一定程度上保持了司法警察的独立性。
与上述三种模式而言，我国的检警关系在刑事诉讼中独具特色。在案件的整个刑事诉讼过程中，检察机关与侦查机关、法院分别行使侦查、起诉、审判的职权；由于我国宪法赋予了检察机关的法律监督职权，检警关系主体特色体现在以下几个方面：1、检察官与警察各司其职，均保持有很大的独立性，公安机关负责绝大多数案件的侦查，检察机关只就少数由法律规定的几类刑事案件行使侦查权。检察机关对公安机关的侦查活动没有领导指挥权。2、检警之间存在一定的制约关系。具体表现在检察机关中侦查监督部门的三大职责：立案监督、侦查活动监督、审查批捕；公安机关对检察机关的不批准逮捕或不起诉的决定有异议时，可以要求复议、复核。这是根据检察机关是我国的法律监督机关以及分工负责、互相配合、相互制约的原则确立的。
继1999年最高人民检察院刑事检察厅一分为二，成立审查批捕厅和审查起诉厅，2000年这两个厅又分别更名，将审查批捕厅改名为侦查监督部门，并规定其职权分为对公安机关及本院自侦部门的立案监督、对公安机关及本院自侦部门的侦查活动的监督、审查批捕三部分。说明随着依法治国方略的确立，检察机关对侦查监督有了重新的认识和提高。侦查监督工作已经成为检察机关的工作重点之一。
当前世界上存在的检警结合模式、检警分立模式、混合模式等既有其可行之处，也有其弊端。鉴于我国宪法赋予检察机关法律监督的职责，笔者认为，我们应依据我国宪法，结合本国的实际情况，逐步完善具有中国特色的检警关系，即“检警配合、制约模式”。需要说明的是： “检警配合、制约模式”的核心内容应当是“制约”，因为“制约”才是“检警配合”的最好形式，检警之间只有形成有效的监督制约机制，才能更好地体现检警之间的配合关系，从而保证侦查活动依法进行，进而达到打击犯罪、保护人权、维护司法公正的目的。
三、侦查监督的界定与运作
侦查监督系指监督机关对刑事侦查行为实施法律控制。在我国，由于刑事诉讼法将刑事立案作为一个独立的诉讼环节，因此检察机关的侦查监督工作可分为两个部分：刑事立案监督和刑事侦查活动监督。前者是在侦查权的发动以及侦查程序的开启上实施的监督，而后者则是就立案后的侦查过程实施法律监督，因此可统称为侦查监督②。笔者赞同以上观点，因为立案与侦查毕竟处于诉讼前、后的两个不同的阶段，所以将侦查监督分为广义的侦查监督和狭义的侦查监督，这既符合我国现行法律的规定，又便于司法实践中的理解和运作。
所谓广义的侦查监督，它包括检察机关对公安机关侦查活动的监督和刑事立案的监督两部分，其说明我国检察机关侦查监督活动的内容就是检察权行使的内容；狭义的侦查监督则不包括立案监督，它是就侦查过程实施的法律监督，是检察机关对公安机关立案后的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督，它有利于侦查监督活动的具体实施。
（一）立案监督的界定与运作
首先，笔者认为，我国司法界对立案监督的范畴的界定值得商榷，如《人民检察院刑事诉讼规则》第378条将检察机关对“不应当立案而立案”的监督纳入立案监督范畴，司法实践中亦将“应当立案而不立案”与“不应当立案而立案”的监督纳入“立案监督”的同一框架之中。笔者认为：检察机关对公安机关“应当立案而不立案”的监督与“不应当立案而立案”的监督是两个不同的概念。侦查监督是检察机关对公安机关侦查活动的合法性而实施的监督。立案监督，即侦查的发动，它是检察机关针对公安机关的“不作为”而实施的监督。另外，就刑事诉讼程序的时间段而言，刑事立案监督活动开始于刑事诉讼程序启动之前，结束于刑事立案之后，目的是为了解决侦查机关有案不立的问题。而“不应当立案而立案”则表现为侦查机关违法立案、违法办案，使“不应当立案而立案”的案件被错误地纳入了刑事诉讼轨道。此时，刑事诉讼程序已经启动，公安机关的侦查活动已经开始，其在客观上已侵害了当事人的合法权益。显然，检察机关的监督活动只有通过对侦查机关的违法行为实施监督和纠正，才能实现法律监督的效果。同时，鉴于检察机关的侦查监督活动开展于侦查机关的侦查阶段，检察机关对侦查机关“不应当立案而立案”的问题，只有通过对侦查机关的侦查活动的监督才能发现和解决。再者，尽管公安机关“不应当立案而立案”的行为看似属于“立案”的范畴，但立案后其侦查活动已被合法化，当事人已被错误地纳入刑事诉讼轨道，其人身权利已不可避免地受到侵害，检察机关的监督活动也不可避免地始于侦查监督环节，此时若不将其纳入侦查监督范围运作，将使侦查机关已有的侦查活动游离于检察机关的监督之外，单一地纠正公安机关的“不应当立案而立案”，并不能从根本上纠正公安机关侦查活动中的违法行为。检察机关只有通过侦查监督活动才能有效地纠正和解决侦查机关违法立案、违法侦查的问题。
《刑事诉讼法》第86条规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案。并且将不立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申请复议。”根据这一规定，一是具备两项条件可以立案。其一是有犯罪事实，即立案的事实条件；其二是需要追究刑事责任，即立案的法律条件。二是根据法律规定，公、检、法三机关按照各自的管辖范围，对已发生的刑事案件有立案的权利和义务。由此可见，刑事立案监督是指检察机关对公安机关应当立案而没有立案的监督，它是刑事诉讼程序启动前的监督。因此，笔者认为刑事案件发生后，纳入刑事司法程序的法定形式，是侦查机关就案件事实所作出的立案决定。检察机关的立案监督的范围，应注重从侦查机关行使立案权力方面予以设计和界定，以解决公安机关有案不立，受害人状告无门的问题。因此，检察机关进行立案监督活动的时间段，应界定在刑事案件发生后至公安机关立案前，立案监督的案件应界定在侦查机关应当立案而不立案的范围之内，进而明确立案监督的时间和范围，使已发刑事案件及时纳入刑事诉讼轨道。
司法实践中，公安机关所谓“不立案”主要有下列三种情况：一是由于对案件的定性、罪与非罪的界限把握不准而“未立案。”如是强奸还是通奸、是合同诈骗还是经济纠纷等；二是由于尚未发现犯罪事实而“未立案。”如被害人未到公安机关报案、行政执法部门未向公安机关移交案件等；三是明知应当立案而“不立案。”如为了提高“破案率”和减轻破案的压力而“不破不立”、为使犯罪嫌疑人免受追诉，徇私枉法“不立案”等。笔者认为，上述三种情况中，第一、二种情况检察机关不应实行立案监督，因为公安机关在主观上并不具有“明知应当立案而不立案”的故意，其不应被视为公安机关的“不作为”。上述两种情况，检察机关受理举报或发现犯罪事实后，应作为案件线索向公安机关提供，并共同就案件的定性进行分析和把握。但是检察机关认为应当立案，要求公安机关立案而不立案的，检察机关应启动立案监督程序。第三种情况应属检察机关立案监督的范围。因为公安机关“明知应当立案而不立案”，直接阻碍了诉讼程序的启动，侵犯了司法机关的正常活动。
上述情况说明，检察机关对公安机关的立案监督，应界定在公安机关明知“应当立案而不立案”的范围之内，检察机关只有将立案监督明确锁定在 “明知应当立案而不立案”的范围，才能取得实质性的监督效果。
另外，就检察机关对公安机关立案活动的监督途径而言，有效地掌握案件的第一手材料是实施立案监督的前提，除在审查案件、受理群众来访的过程中发现线索外，走访调查、调取案卷及对公安机关的接警记录、报案记录的全面掌握是发现立案监督线索的有效途径。但落实上述问题，特别是侦查监督部门初查权的配置、“调取案卷”和“对公安机关的接警记录、报案记录的全面掌握”等，尚缺监督权及其程序设计上的支持。面对公安机关的“不破不立”、枉法“不立案”等情况，法律应赋予检察机关的侦查监督部门必要的初查权和刑事案件侦查权，同时赋予侦查监督部门调取侦查机关相关案卷、调取公安机关的接警记录、报案记录的权力，以及对公安机关的违法行为给予纠正和对职务犯罪进行初查的权力。同时对于行政执法部门不移交刑事案件的问题，亦应当纳入立案监督的范畴，因为行政执法部门不移交刑事案件，直接阻却了刑事诉讼的启动。笔者认为，检察机关作为法律监督机关，有权要求行政执法部门说明不移交刑事案件的理由，不移交刑事案件的理由不能成立的，检察机关应通知其移交公安机关立案。检察机关向行政执法部门发出的《移交公安机关立案通知书》与向公安机关发出的《立案通知书》具有同样的法律效力，公安机关接到行政执法机关移送的案件后应当立案。因为检察机关对行政执法机关“不移交刑事案件”的监督，事实上是立案监督的延伸，但这需要通过法律手段作进一步的规范。
（二）侦查活动监督的界定与运作
刑事侦查活动的监督，是指人民检察院对公安机关等侦查机关的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督③，其目的是确保侦查活动的正常进行，以维护司法公正。侦查活动监督，其对象包括行使侦查权的公安机关、检察机关中的自侦部门。因此，侦查机关的侦查活动及侦查权的行使均应纳入被监督的范围。
笔者认为，检察机关对侦查机关侦查活动实施监督的时间段，从广义上讲，应自侦查机关立案始至公诉机关提起公诉止，侦查机关的侦查活动均在检察机关的监督之下。但是，鉴于公诉审查阶段的监督属事后监督，明显带有滞后性，因此，笔者认为在侦查监督时间段的界定上，要注重强调“同步监督”的效果，应将侦查机关立案至侦查机关侦查终结这一时间段，作为侦查监督部门实施监督的时间段予以界定，这样更便于对侦查监督机关的职责和监督程序进行设计，也便于侦查监督部门有效的实施监督。
按照我国现行法律规定，笔者认为，检察机关对公安机关侦查活动的监督可概括为下列五种途径：一是传统的审查监督。即检察机关在审查批捕、审查起诉阶段，通过审查案卷、复核证人、提审犯罪嫌疑人等手段对公安机关的侦查活动实施监督。二是宏观监督。即检察机关通过对公安机关的立案情况的全面掌握，以求达到有针对性地实施监督，它涉及对公安机关立案前、后的所有案件侦查流程的宏观把握。三是介入侦查监督。即检察机关可以直接介入公安机关的侦查活动，通过介入侦查实行监督。四是通过受理有关的控告、举报线索进行监督。五是跟踪监督，即对批捕或不批捕的案件，关于强制措施的执行情况及对侦查活动的执行情况进行的监督。
侦查监督活动贯穿于侦查活动的全过程，目的是防止和解决公安机关在侦查活动中违法办案，侵犯犯罪嫌疑人、证人、被害人合法权益及违法变更强制措施、枉法不追诉等问题。
根据《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，侦查活动的监督主要发现和纠正以下违法行为：1、对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的；2、对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的；3、伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的；4、徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的；5、故意制造冤、假、错案的；6、在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的；7、在侦查活动中不应当撤案而撤案的；8、贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及孳息的；9、违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的；10、违反羁押和办案规定的；11、在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的④。
笔者认为，将上述十一种情形纳入检察机关监督的范围是必要的，但除此之外，对无法定理由“立案后终止侦查”及“不应当立案而立案”的案件，也应当纳入侦查监督的范围，因为“立案后终止侦查”事实上就是对犯罪的放纵，而“不应当立案而立案”的案件的侦查，直接侵害了被害人的合法权益。另外，对公安机关撤案问题应有明确的界定，因为，所谓“撤案”系指公安机关经立案侦查后，对“不应当立案而立案”所做的撤案处理，它包含两方面的内容:一是对“案件”的撤案，即公安机关经侦查认为案件事实不能成立而撤案，该种情况公安机关应当撤案；二是对“人”的撤案，即经侦查或经检察机关审查认为，犯罪嫌疑人的“犯罪事实不清，证据不足”不符合起诉条件及犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为而撤案的情形。在此情况下对犯罪嫌疑人作撤案处理并不意味着对案件作撤案处理，公安机关对尚未破获的案件有继续进行侦查的义务，不能因此而撤案。目前侦查监督工作中所存在的问题，并非仅仅是侦查监督的范围问题，而是侦查监督权的配置和完善问题。然而，若完善侦查监督权的配置，必须对监督范围有明确的界定。
笔者认为，侦查监督的核心内容是对侦查程序的监督，因此“不应当撤案而撤案”、“不应当立案而立案”、“违法使用、变更强制措施”、“刑讯逼供、暴力取证”及“立案后无法定理由中止案件侦查”等，应作为侦查监督活动的重点。因为，刑事诉讼活动只有寻求程序公正，才能实现实体公正，侦查监督只有立足于程序监督，才能确保侦查活动的公正性和实体的客观真实性，否则，实体公正将无从谈起。另外，只有以程序监督为核心，才能在侦查监督的程序设计上寻求“同步监督”的效果。
所谓“同步监督”，是相对于“事后监督”而言的侦查监督活动，系指侦查监督部门自公安机关立案侦查至侦查终结期间，对侦查机关的侦查活动所实施的监督。其同步性表现为：侦查监督活动与侦查活动的同步性、宏观监督与微观监督的同步性。
公安机关的侦查活动系刑事诉讼程序的重要组成部分，侦查监督部门对侦查活动程序合法性的监督，是侦查监督活动的切入点和落脚点，侦查监督部门应将侦查程序监督作为侦查监督活动的重中之重，并将其建立在与侦查活动同步、宏观监督与微观监督同步的基础之上。因此，在侦查监督权的配置上应有所突破，如建立公安机关立案、采取强制措施、变更强制措施及撤案备案制，明确要求公安机关在立案、采取、变更强制措施或撤案后，应向检察机关的侦查监督部门备案，从而，使侦查监督部门从宏观上掌握公安机关的侦查情况和侦查动态，以便有针对性地实施监督。同时赋予侦查监督部门调阅案卷（包括副卷），跟踪监督的权力，建立侦查监督部门对公安机关受理案件的抽查机制，强化纠正违法的力度，如针对公安机关不应当撤案而撤案的情况，可发出《立案通知书》要求公安机关重新立案；对公安机关违法取消、变更强制措施的案件有权予以纠正；对公安机关应当移送起诉而不移送的案件，侦查监督部门有权通知其依法移送；对公安机关侦查活动中的刑讯逼供、违法取证及其它违法行为，检察机关的侦查监督部门有权进行初查或侦查等。
另外，为给侦查监督活动提供有力的法律保障，应将侦查机关及行政执法机关的工作人员，对侦查监督机关纠正违法的执行情况，作为职务犯罪构成的情节来考虑，并在立案的标准上加以规定。如对枉法不追诉案件可规定：对明知应当立案而不立案的情形，检察机关按照立案监督程序，通知立案而拒不立案的，对其直接责任人以涉嫌枉法不追诉罪立案；对徇私舞弊不移交刑事案件的情形，检察机关按照立案监督程序，通知移交公安机关立案而拒不移交的，对其直接责任人以涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪立案；对司法工作人员刑讯逼供的情形，检察机关按照侦查监督程序予以纠正后，仍进行刑讯逼供的，对其直接责任人以涉嫌刑讯逼供罪立案。同时，制定检察机关提前介入侦查的规程，并赋予检察官必要的侦查指挥权，即从法律监督角度设计的，经严格限制的“有限的侦查指挥权”，以确保侦查监督权的有效实施。
综上所述，侦查监督活动是检察机关法律监督权得以实施的具体体现。侦查监督权配置和完善则是检察机关实施侦查监督的前提和基础。正确理解和把握侦查监督的实质内涵，科学界定侦查监督权是做好侦查监督工作的基本要求。通过立法完善法律监督制度，是维护司法公正、有效地惩罚犯罪和最大限度地保护人权的根本所在。
参考文献：
①王晋、刘生荣.英国刑事审判与检察制度.北京.中国方正出版社.1995.3
山东省青岛市人民政府


青岛市节约能源管理暂行实施细则
市政府

第一章 总则

第一条 根据国务院《节约能源管理暂行条例》、《关于进一步加强节约用电的若干规定》和山东省人民政府发布的《贯彻〈节约能源管理暂行条例〉实施细则》，结合我市的实际情况，特制定本细则。

第二条 我市所有企业、事业单位以及机关、部队、团体和个人，均应遵守本细则。

第三条 本细则所称能源，系指电力、原油、汽油、柴油、煤油、燃料油、液化石油气、焦炭、煤气、蒸汽、薪柴等。
本细则所称节约能源，是指通过技术进步、合理利用、科学管理和能源结构合理化等途径，以最小的能源消耗取得最大的经济效益。

第二章 节能管理体系

第四条 市政府建立节能办公会议制度，由主管节能工作的市政府领导主持，有关委、局、公司分管节能工作的负责同志参加，半年召开一次会议。其主要任务是：研究贯彻国家有关能源的方针、政策、法规和标准的主要措施，审定全市节能规划。日常工作由市节能管理机构负责。
各县（市）、区政府可按上述任务和职责建立节能办公会议制度，并设置节能管理机构。

第五条 市和县（市）、区节能管理机构的主要职责是：贯彻执行国家有关节能的方针、政策、法规和标准；制定节能规划，组织和指导节能技术开发、技术改造；督促本地区的部门和企业改进节能管理，推广先进经验；组织节能晋级工作，负责节能奖惩；统筹协调完成节能工作任务
。

第六条 市直石油化工、橡胶、纺织、一轻、二轻、自行车、仪表、建材、机械、港务、海运、渔业、公用事业等耗能多的局、公司均应设立相应的节能管理机构，所有耗能部门都要有专人负责节能工作。

第七条 每个企业都应有主要负责人分管节能工作。年综合能耗折合标准煤五千吨以上的企业（以下简称重点耗能企业），应设专职节能管理机构；年耗能不足五千吨的企业，要设专职节能管理机构或专职人员负责节能工作。

第八条 各级节能管理机构要配备具有专业知识、业务能力和热心节能工作的干部和技术人员，实行节能责任制。

第九条 市、县（市）、区和企业主管部门的节能管理机构，是所辖地区或所属企业执行国务院《节约能源管理暂行条例》和本细则的监督机关。
市、县（市）、区的节能管理机构，除履行本细则第五条规定的监督职责外，还可委托节能技术服务中心或者其他有关单位，对所辖地区生产、生活用能进行监测和检查。

第三章 节能管理基础工作

第十条 市、县（市）、区统计局应当会同企业主管部门做好能源统计工作。
企业要建立健全能源消耗原始记录和统计台帐，按照《中华人民共和国统计法》的规定，定期向统计部门、节能管理机构、企业主管部门和能源供应部门报送有关能源统计报表。

第十一条 企业应根据《中华人民共和国计量法》和《企业能源计量器具配备和管理通则（试行）》（以下简称《通则》）的规定，配齐能源计量器具，加强能源计量管理。重点耗能企业，能源计量检测率要达到《通则》Ⅱ期要求，其它企业要达到《通则》Ⅰ期要求。

第十二条 市标准计量局应会同市节能管理机构和企业主管部门组织企业实施国家颁布的能源基础标准、能源管理标准和产品能耗标准，并结合本市实际情况，制定市级节能标准。企业必须严格执行各项节能标准。

第十三条 能源供应部门应会同企业主管部门，对企业的主要耗能产品，制定先进合理的能源消耗定额，经同级节能管理机构批准后下达并进行考核。定额每年修订一次。

企业要将能耗定额落实到车间、班组、机台、纳入经济责任制。

第十四条 市节能管理机构对重点耗能企业，实行综合能耗和单项能耗的考核，推行能源审计工作。
企业应开展能量平衡工作。重点耗能企业，每五年要进行一次能量平衡工作，其它企业每五年要对主要用能设备进行一次单项能量平衡测定。
市节能管理机构要对进行能量平衡的企业组织验收发证。

第四章 能源供应管理

第十五条 市、县（市）、区节能管理机构应会同能源供应部门、企业主管部门做好能源供应和节约工作，并根据企业能源管理水平、产品能耗和经济效益的高低，择优供能。
对主要产品单位能耗达到省级标准的企业，可根据能源资源情况，提高能源供应比例。对获国家节能二级以上的企业所需能源（特别是电力、油料），由能源供应部门优先供应。

第十六条 新建、扩建和改造工程项目所需能源，除列入国家和市指令性计划内的由国家和市统一安排外，其他由各地和企业自筹解决。

第十七条 煤炭供应实行按质论价原则，逐步推行按发热量计价办法。煤炭计量逐步实行按商品煤计量和标准煤折量的制度。燃料供应部门应对经营的煤炭进行化验分析，搞好动力配煤，在发货的同时，提供煤炭热值化验单。

第十八条 严格执行计划供电和计划用电制度，并认真做好节电工作。供用电双方均应按《全国供用电规则》执行。
电力实行多种电价，并鼓励企业搞好余热、余能发电。电价的计算方法，按国务院批转的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》执行。

第十九条 严格控制烧油。因特殊工艺需新开烧油户的，必须经市计划委员会审查上报国家计划委员会批准。未经批准，一律不得新建烧油设施。确定以烧煤代烧油的企业，必须限期改造。
对锅炉和工业窑炉燃烧用的平价原油和燃料油，按国务院批转国家计划委员会、财政部《关于征收烧油特别税的报告的通知》，征收烧油特别税。

第二十条 严格控制柴油发电机组用油。除无电源地区的生产作业用电及医院、广播、邮电、科研等应急必须备用的电源机组外，对其他柴油发电机组不保证供油。

第二十一条 石油供应部门要加强对成品油的计划管理，实行凭证定量供应。
对小汽车要严格按配车标准和定额供油。超标准的汽车和超计划用油，可根据资源情况供应一部分高价油，但不予保证。

第二十二条 市石油供应部门要统一规划、合理布点建立加油站，减少成品油储运过程中的损耗和浪费。

第五章 工业用能管理

第二十三条 工业企业的建设要综合考虑能源资源条件，实行合理布局。除国家特别需要外，一般在我市不准安排建设高耗能工业项目，严格控制耗电高的项目的建设。

第二十四条 按照合理用能的原则，积极进行产业结构、企业结构和产品结构的调整。在保证社会需要的前提下，优先发展低耗能产品，限制高耗能产品的生产。
企业应当按照产品、设备和工艺要求，合理地选用能源，防止能源的优质低用，并均衡、稳定、集中、协调地组织生产，避免能源浪费。

第二十五条 企业供热系统（工业窑炉、热力管网和用汽设备等）的运行和管理，应按照国家《评价企业合理用热技术导则》的规定执行。企业应制定供热系统的节能规划，提高热系统的热能利用率。

第二十六条 严禁擅自扩大锅炉容量。企业新增和改造锅炉需要扩大蒸发量的，必须事先申报，由市、县（市）、区节能管理机构会同企业主管部门和劳动、环保、燃料供应等部门审核批准。未经批准，银行不予付款，劳动部门不发给运行许可证，能源供应部门不供能源。

第二十七条 市石油化工、建材、轻工等行业的主管部门应根据本行业窑炉的特点和国家有关规定，制定和贯彻窑炉、煤气炉、水泥窑和玻璃窑的等级考核标准，并对本行业的窑炉定期进行检查评定，晋升等级。

第二十八条 电力部门应当合理规划和完善电网结构，加强电网经济调度，降低电网损耗，提高供电能力，保证供电质量。要积极支持地方余热、余能发电的发展和并网。对并网运行的余热、余能发电，要合理确定上网的电量基数，对超过部分，实行代购代销。

第二十九条 企业用电的技术要求，应符合国家《评价企业合理用电技术导则》的规定。

第三十条 鼓励企业利用余压、余热发电。新建和现有的锅炉，凡蒸发量在10吨／小时以（含10吨／小时）、年供热时间超过4000小时的锅炉，要创造条件实行余热发电。工业炉窑的烟气，其产汽潜力达到4吨／小时以上的（含4吨／小时），应进行余热利用。
凡利用余热和余能所发的电力，不纳入国家分配计划，不抵扣分配指标，多余电量可由电力部门代购代销。

第三十一条 充分利用炉渣、烟道灰、煤矸石等低热值燃料和余能资源。市燃料供应部门要加强对锅炉、工业炉窑排放煤渣的管理，组织有关企业进行综合利用。
企业应制定工艺生产过程中排放的各种余能资源（废气、废液和废渣等）的合理利用措施。重点耗能企业，应把综合利用余能资源作为企业改造的重要内容。

第三十二条 市经济委员会要有计划地组织全市热处理、电镀、锻造和制氧等专业化生产，提高能源利用率。

第三十三条 企业应当加强用能设备管理，建立主要用能设备的技术档案，定期进行效率测试，落实岗位责任制，提高设备用能效率。

第六章 生活用能管理

第三十四条 生活用煤应积极推广型煤，并研究推广高效型煤炉具。各县（市）、区驻地和饮食行业也要有计划地推广型煤，逐步实现生活用煤型煤化。

第三十五条 市计划委员会和城乡建设委员会要统一规划，积极发展城市煤气和集中供热。

第三十六条 农村要积极营造薪炭林，大力推广少柴灶和节煤灶，积极稳妥地发展沼气。要搞好太阳能、海洋能和风能等能源的研究和利用工作。

第三十七条 建筑物的设计应当推广应用轻型、隔热保温材料，提高建筑物的密闭性和保温性能；建筑物的布局、朝向要合理，充分利用自然光照，保证通风，减少照明、取暖和制冷的能源消耗。

第三十八条 城镇的道路、公共场所、建筑物及码头、车站等照明，应当采用节能灯具和光控装置。

第三十九条 城乡居民使用电和煤气，必须装表计量收费，取消包费制和无偿转供。新建宿舍必须装分户表。

第七章 推进技术进步

第四十条 新建技术改造项目，必须采用合理用能的先进工艺和设备。各有关部门在制定或修订本行业的设计规范、准则和规定时，必须有节能的具体要求。工程项目的可行性研究和初步设计，必须有合理利用能源的专题论证。耗能大的项目在审查设计时要有市节能管理部门参加，凡
不符合设计规范、准则和规定中节能要求的工程项目，有关部门不予批准。

第四十一条 各级节能管理机构、企业主管部门和企业单位应根据行业主要产品能耗等级标准，编制节能改造的中长期规划和年度计划，并组织实施。
电力、治金、机械、纺织、印染、水泥、化肥、橡胶、玻璃、造纸等主要耗能行业，要有计划地建设一批技术先进、经济合理、有推广意义的节能示范项目，带动全行业的节能技术改造。

第四十二条 企业节能技术改造资金，主要从企业折旧基金或生产基金中支出，每年提取比例一般不得少于折旧基金的20％。主要产品能耗高于全国同行业平均水平的，必须把节能列为企业技术改造的重点，优先纳入计划、安排资金。
企业进行节能新技术研究、试验和强化管理必须添置的专用设备、检测仪器、计量器具，其单台设备不超过五万元的，按国务院转的《关于推进国营企业技术进步若干政策的暂行规定》，允许摊入成本。

第四十三条 对国家信贷计划内的节能贷款，实行优惠利率，并按国家规定给予贴息。允许贷款企业在交纳所得税前，以新增利润归还贷款。

第四十四条 一百万元以上的节能项目必须由企业委托设计、咨询单位进行技术经济论证或者可行性研究；不足一百万元的节能项目可由本企业或委托设计、咨询单位进行技术经济论证。设计、咨询单位应根据合同的规定，对建设项目的技术可靠性和经济合理性承担相应的法律责任。

技术经济论证或者可行性研究报告须经市节能管理部门会同有关部门批准后，方可立项。

第四十五条 市、县（市）、区和企业主管部门的节能管理机构，应积极组织重大技术项目开发，制定市重点科研规划，做好节能新技术、新设备、新工艺、新材料的推广应用工作。

第四十六条 经国家和市科学技术委员会、经济委员会鉴定批准的节能新产品，按国务院批转的《关于推进国营企业技术进步若干政策的暂行规定》，免征一定时期的产品税、增值税。
节能新产品的鉴定，应有市节能管理部门参加。

第四十七条 引进国外工艺和设备，必须综合考虑技术条件、经济效益和能耗水平。节能效果好的优先引进，能耗高的限制引进。
企业技术改造所需要引进的节能设备、测试仪器仪表，按国家税法规定，减免进口关税和产品税（或增值税）。

第四十八条 国家公布淘汰的机电产品，制造企业必须按规定期限停止生产和出售。
企业正在使用的国家已公布淘汰的机电产品和超过能耗标准的设备，必须作出更新改造规划，经企业主管部门批准，限期进行更新改造。更新下来的设备，由物资回收部门收购处理，任何企业和单位不得转让和出售，也不得购置使用。

第四十九条 开发节能技术市场，实行技术有偿转让。市节能技术服务中心、市能源供应部门要积极开展咨询、信息服务和能源测试等项业务活动。

第八章 奖惩

第五十条 全市每年进行一次企业节能升级评选活动，表彰和奖励先进，推动节能工作开展。参加国家节能升级评选的必须是市节能一级企业。
凡晋升国家节能特级、一级、二级和市节能一级（含省级）的企业，可在定级年度，按全年实际能源节约价值，分别提取30％、20％、10％和5％的节约奖，对有关部门和人员进行一次性奖励。

第五十一条 凡符合本细则第十、十一、十二、十三、十四条规定的工交企业，并经市经济委员会、财政、劳动、税务部门批准，可按《青岛市工业、交通企业原材料、能源节约奖实施办法》的规定，提取节约能源奖金。

第五十二条 鼓励人民群众对节约能源提出合理化建议，建议采纳后收到节能效果的，按国务院发布的《合理化建议和技术进步奖励条例》，对建议人予以奖励。对在节能工作中，做出特殊贡献的单位和个人可申请评定科技进步奖。对浪费能源现象提出批评的，国家保障批评人的合法
权利，并根据情况，给予表彰和奖励，严禁打击报复。

第五十三条 对违反本细则的单位和个人，由市、县（市）、区节能管理机构或企业主管部门进行批评教育。情节较重的，应分别不同情况，按下列规定处理：
1、对违反第十条规定，不报或虚报能源统计资料的单位，由市统计局给予通报批评；情节严重的，按管理权限给有关领导人员和直接责任者以行政处分。
2、对违反第十九条规定，逾期继续烧油的，每耗用一吨油，征收浪费能源费一百元。
3、对违反第二十六条规定，未经批准，擅自新增锅炉或扩大锅炉容量的企业，除按每蒸吨（或60万大卡／时）罚款一万元外，燃料供应部门不供应所耗能源。
4、对违反第四十八条规定，逾期继续生产、出售国家公布淘汰的机电产品或超过能耗标准设备的企业，按设备出厂价50％处以罚款，由银行停止贷款；对逾期继续使用国家公布淘汰的机电产品的企业，或将上述设备转移他用的企业，必须限期纠正，超出限期的按淘汰设备消耗能源
（按一年的消耗量计算）计划价格50％征收浪费能源费。
5、对违反本条第2、3、4款的规定，造成能源严重浪费的企业，除进行上述处理外，有关主管部门还应追究企业负责人和其他直接责任者的行政责任。
单位和个人受上述处罚后，仍须执行本细则的有关规定。

第五十四条 对企业超定额耗用的能源实行加价收费。加价收费的标准：电为二倍，煤炭及成品油为50％。
能源供应部门按季度提出超耗企业加价收费意见，经同级节能管理机构批准，由能源供应部门执行。

第五十五条 本章规定的浪费能源费和加价收费，由市、县（市）、区节能管理机构作出决定，通知有关单位和银行，由银行统一划拨到市、县（市）、区节能管理机构的专户帐号，由市、县（市）、区节能管理机构掌握使用，主要用于本地区节能措施、宣传、培训和奖励先进。企业
性质或事业单位企业化管理的承办单位，可提取10％的费用，用于节能宣传和奖励先进。承办银行可按规定提取一定比例的手续费。罚款一律上缴同级财政。
企业支付的罚款、浪费能源费和加价费不得摊入成本和营业外支出。
市、县（市）、区节能管理机构掌握的浪费能源费和加价费，应接受同级财政监督，并在年终将收取和使用情况报同级财政。

第九章 宣传教育

第五十六条 报社、电台、电视台和节能情报网等宣传部门应当积极宣传节能的方针、政策、法规、先进经验和科技知识，增加宣传节能的版面和播放时间。充分利用广播、电视、报纸、刊物、讲座等宣传形式，提高全民对节能工作的认识和科学技术水平。

第五十七条 市、县（市）、区节能管理机构及企业主管部门要制定节能培训计划，培训企业主管节能的厂长和节能管理人员。
企业也要对节能管理人员和主要耗能工序的操作人员进行培训。节能培训的考核成绩应作为干部、职工全面考核的内容之一。

第十章 附则

第五十八条 市有关部门和各县（市）、区可根据本细则，结合本行业、本地区的具体情况制定贯彻意见。

第五十九条 本细则由市经济委员会负责解释。

第六十条 本细则自公布之日起施行。



1990年2月12日